Veřejné užívání a jeho předmět

Veřejné užívání a jeho předmět

Aleš Mácha

Vzor citace:

MÁCHA, A. Veřejné užívání a jeho předmět. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2022, 160 s.

Lektorovali:

doc. JUDr. Kateřina Frumarová, Ph.D.

JUDr. Ing. Josef Staša, CSc.

Právní stav publikace je k 31. 12. 2021.

© JUDr. Aleš Mácha, Ph.D., 2022

ISBN 978-80-7552-855-1 (brož.)

ISBN 978-80-7552-856-8 (e-pub)

ISBN 978-80-7552-857-5 (mobi)

www.wolterskluwer.cz

Vydává Wolters Kluwer ČR, U Nákladového nádraží 10, 130 00 Praha 3,

v roce 2022 jako svou 3068. publikaci.

Odpovědná redaktorka Anna Vodičková.

Vydání první. Stran 160.

Tisk Sowa Sp. z o. o., ul. Raszyńska 13, 05-500 Piaseczno, Polsko

Obsah této publikace naleznete také v ASPI.

E-kniha k dostání na www.wolterskluwer.cz/obchod

www.wolterskluwer.cz

e-mail: obchod@wolterskluwer.cz, tel. 246 040 400

O autorovi

JUDr. Aleš Mácha, Ph.D. (*1989), je absolventem Právnické fakulty Univerzity Palackého, kde působí jako odborný asistent na Katedře správního práva a finančního práva. Pracuje také jako legislativec na Ministerstvu pro místní rozvoj. Je členem rozkladové komise ministra pro místní rozvoj pro stavební právo a členem Pracovní komise Legislativní rady vlády pro veřejné právo I – Komise pro správní právo č. 2. Ve své přednáškové a publikační činnosti se věnuje obecným otázkám správního práva, veřejnému užívání, veřejnému majetku a stavebnímu právu a s ním souvisejícím otázkám práva životního prostředí.

Seznam použitých zkratek[1]

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch (německý občanský zákoník)

ESD

Evropský soudní dvůr

ESLP

Evropský soud pro lidská práva

lesní zákon

zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů

Listina

usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky

nový stavební zákon

zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon

NS

Nejvyšší soud České republiky

NSS

Nejvyšší správní soud České republiky

obč. zák. / občanský zákoník

zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

spr. řád / správní řád

zákon č. 500/2004 Sb., správní řád

s. ř. s. / soudní řád správní

zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní

stavební zákon

zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)

Úmluva

Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod

ÚS

Ústavní soud České republiky

Ústava

ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

vodní zákon

zákon č. 254/20001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (zákon o vodách)

zákon č. 40/1964 Sb.

zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník

zákon o krajích

zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)

zákon o místních poplatcích

zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích

zákon o obcích

zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)

zákon o ochraně ovzduší

zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší

zákon o ochraně přírody a krajiny

zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny

z. m. s. / zákon o majetku státu

zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích

[1]  Není-li dále uvedeno jinak, jsou všechny předpisy v textu citovány ve znění pozdějších předpisů.

Předmluva

Aniž bychom si to uvědomovali, je veřejné užívání součástí našeho každodenního života. Kdykoliv jdeme po ulici, jedeme autem po komunikacích, hledáme ticho či klid lesa nebo zažíváme adrenalin při sjíždění řeky, právně se stáváme subjekty veřejného užívání, resp. uživateli veřejných věci. Přesto je veřejné užívání dnes poměrně opomíjeným právním institutem, který však nabízí celou řadu zajímavých právních otázek.

Obecně lze říci, že užívací právní vztahy lze obdobně jako právo rozdělit do dvou velkých skupin, na užívací vztahy soukromoprávní a užívací vztahy veřejnoprávní. Užívací vztahy soukromoprávní jsou jednak založeny právním jednáním účastníků právního vztahu a jednak vždy mezi konkrétními, resp. individuálně určenými subjekty. Užívací vztahy veřejnoprávní jsou charakterizovány tím, že jsou založeny normami veřejného práva, nejčastěji zákonem, podzákonným právním předpisem anebo správním aktem. Okruh uživatelů je pak – s výjimkou zvláštního užívání, povětšinou neurčitý, subjektem je vždy veřejnost.

Užívací vztahy úzce souvisí s předmětem užívání, nejčastěji věcí. V soukromoprávních užívacích vztazích bude předmětem užívání vždy věc, neboť vlastnictví věci opravňuje vlastníka naložit s věcí dle jeho uvážení, tedy i přenechat ji třetí osobě do užívání či požívání.

Veřejnoprávní užívací vztahy jsou charakteristické tím, že předmětem užívání může být i statek, který věcí v soukromoprávním slova smyslu není – např. ovzduší. Z tohoto důvodu je v práci pro statky a věci ve veřejném užívání použit zastřešující pojem veřejné věci, neboť statky i věci slouží vždy konkrétnímu veřejnému účelu. Veřejný účel je stěžejním aspektem veřejných věcí. Obsahu pojmu veřejná věc a rozdílům mezi nimi a věcmi v soukromoprávním slova smyslu je věnována samostatná kapitola.

Dalším z charakteristických rysů veřejnoprávních užívacích vztahů je, že jsou často založeny i proti vůli vlastníka. Velmi často jsou veřejnoprávní užívací vztahy založeny k věcem, které jsou ve vlastnictví veřejnoprávních subjektů – státu či veřejnoprávních korporací. V těchto případech proto vznikají konflikty mezi uživateli a vlastníkem věci ve veřejnoprávním užívání v minimální míře. Lze konstatovat, že tyto subjekty vlastní věci ve veřejnoprávním užívání právě proto, aby byly veřejnoprávně užívány. Konflikty mohou vznikat v situacích, kdy je veřejnoprávní užívací vztah založen k věci v soukromém vlastnictví.

Jedním z druhů veřejnoprávních užívacích vztahů je i veřejné užívání.[1] Veřejné užívání představuje užívání veřejných věcí neurčitým či relativně neurčitým okruhem uživatelů. Veřejné užívání nelze ztotožňovat pouze s obecným či zvláštním užíváním, jak bylo a je v současné době zvykem.[2] V platném právu i praxi totiž existuje celá řada užívacích vztahů, které mají mnoho společných rysů s obecným či zvláštním užíváním, odlišují se však od něj v některých aspektech. Příkladem je možno uvést užívání správních budov občany nebo užívání zařízení zřizovaných obcemi jako veřejné plovárny, sportovní haly.

Současná právní věda bohužel nevěnuje veřejnému užívání takovou pozornost, jakou by si tento institut zasloužil, přestože je, jak bylo uvedeno výše, součástí každodenního života každého z nás. V současnosti se lze s pracemi zabývajícími se veřejným užíváním setkat pouze okrajově v souvislosti s konkrétním právním předpisem, který určitým způsobem pro oblast své působnosti veřejné užívání upravuje.[3] Komplexní práce o veřejném užívání chybí. Veřejnému užívání se věnují poměrně stručně jen některé učebnice obecného správního práva.[4] Články v odborných časopisech jsou velice ojedinělé.[5]

O to cennější jsou poznatky zahraniční, zejména německé vědy správního práva, která prošla kontinuálním vývojem a zejména nebyla v posledních šedesáti letech postižena markantními obraty v pojímání vlastnictví a vlastnického práva jako věda česká. Současné poznatky německé právní vědy jsou o to cennější, neboť česká předválečná právní věda při nazírání na veřejné věci jako předmět veřejného užívání a veřejné užívání vůbec značně čerpala z poznatků tehdejší německé vědy správního práva.[6] Z uvedeného důvodu jsou v práci reflektovány i některé poznatky německé vědy správního práva s vědomím rozdílnosti úprav a vývoje judikatury v českém prostředí.

Tato publikace si neklade za cíl pojmout všechny jevy související s veřejným užíváním, zaměřuje se pouze na aspekty související s vlastnictvím a vlastnickým právem v souvislosti s veřejným užíváním. Stanovení vztahů mezi vlastníkem veřejné věci a uživatelů ve vztahu k veřejné věci je určující pro celou řadu jevů vyplývajících z veřejného užívání. Například zda se může uživatel domáhat nerušeného užívání po vlastníkovi veřejné věci nebo zda výlučně po orgánu veřejné správy. Dále je obecně povaha veřejné věci určující pro to, jakým způsobem může vlastník veřejné věci s touto veřejnou věcí, i ve vztahu k uživatelům, naložit. Z těchto důvodů se práce zaměřuje na tyto vztahy jako na základ pro určení dalších práv a povinností nejen pro vlastníka veřejné věci, ale především i pro uživatele.

Z výše uvedených důvodů představuje tato publikace doktrinální výzkum[7] v dané oblasti. Monografie se pomocí metod analýzy, indukce abstrakce snaží ověřit stanovené hypotézy. Ve vztahu k právním normám a jejich výkladu jsou užity prostředky interpretace práva, zejména gramatického a systematického výkladu práva, opomenut není ani výklad teleologický.[8]

Publikace je uceleným a rozšířeným souborem článků a kapitol v monografii vydaných v posledních letech v odborných knihách a právních časopisech. Například část první kapitoly byla v upravené podobě publikována v časopise Právní rozhledy pod názvem Veřejné užívání jako omezení vlastnického práva a část tvoří upravená kapitola v monografii Veřejné právo a soukromé právo.[9] Druhá kapitola byla publikována taktéž v časopise Právní rozhledy pod názvem Veřejné věci a jejich právní povaha.[10] Konečně pátá kapitola byla publikována v časopise Správní právo pod názvem Veřejné užívání jako subjektivní právo a Věnovací akty. V práci je také citováno z monografie Místní a účelové komunikace, která se zabývá nejen veřejným užíváním pozemních komunikací, ale také zejména jejich vznikem.[11]

Publikace je určena všem, kteří mají zájem o fenomén veřejného užívání jako polozapomenutého institutu správního práva, který je však každodenní součástí našeho života. To, že je něco samozřejmostí, totiž neznamená, že nemá či nevyvolává právní následky.

Na tomto místě se sluší ještě poděkovat především JUDr. Ing. Josefu Stašovi, Ph. D., za laskavou revizi celého textu, jeho připomínky, poznámky a komentáře, dále JUDr. Martině Küchlerové, Ph.D., která trpělivě vyslechla mé monology na téma veřejného užívání, a v neposlední řadě Ondřejovi za jeho podporu a trpělivost při psaní této publikace.

[1]  Jako další příklad užívacích vztahů uvádí pražská učebnice obecného správního práva např. užívání veřejných ústavů. V této práci je pojem veřejné užívání pojímán široce a zahrnuje i užívání některých veřejných ústavů jako škol či zařízení poskytující některé sociální služby. Srov. STAŠA, J. In: HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 71.

[2]  Srov. HOETZEL, J. Československé správní právo. Část všeobecná. 2. vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 301–303; JANOVSKÝ, J. Teorie veřejného vlastnictví. Praha: Knihovna sborníků věd právních a státních, 1927, s. 19 a STAŠA, J. In: HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 219.

[3]  Srov. např. STEJSKAL, V. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2016, s. 344–346.

[4]  Viz STAŠA, J. In: HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 219–227 a KOPECKÝ, M. Správní právo. Obecná část. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 218 a násl.

[5]  Též ČERNÍN, K. Veřejná prostranství. Terra incognita. Právník. 2016, č. 10, s. 803–817, nebo PULKRÁBEK, Z. Veřejné užívání jako předmět soukromého subjektivního práva. Právní rozhledy. 2009, roč. 17, č. 13, s. 457 a násl.

[6]  Srov. HOETZEL, J. Československé správní právo. Část všeobecná. 2. vydání. Praha: Melantrich a. s., 1937, s. 301 a násl. a zejména JANOVSKÝ, J. Teorie veřejného vlastnictví. Praha: Knihovna sborníků věd právních a státních, 1927.

[7]  Blíže viz HUTCHINSON, T. In: WATKINS, D., BURTON, M. (ed.) Research methods in law. Londýn, New York: Routledge, 2013, s. 7 a násl.

[8]  V podrobnostech viz MELZER, F. Metodologie nalézání práva. Úvod do právní argumentace. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011.

[9]  MÁCHA, A. Veřejné užívání jako omezení vlastnického práva. Právní rozhledy. 2015, č. 10, s. 363–368; MÁCHA, A. In HANDRLICA, J. (ed.) a kol. Veřejné právo a soukromé právo. Aktuální tendence a výzvy veřejnoprávní úpravy plynoucí z problematiky právního dualismu. Praha: Nakladatelství Eva Roztoková, s. 153–161.

[10]  MÁCHA, A. Veřejné věci a jejich právní povaha. Právní rozhledy. 2016, č. 17, s. 582–588.

[11]  MÁCHA, A. Veřejné užívání jako subjektivní právo. Správní právo. 2015, č. 4–5, s. 201–212. MÁCHA, A., HUNEŠ, K. Místní a účelové komunikace. Praha: Leges, 2016.

1

Obecná charakteristika a ústavní základy

1.1

Obecná charakteristika

Oprávnění osob užívat určité věci či statky, jež nejsou předmětem jejich vlastnictví, v obecné rovině a v evropské kontinentální tradici nazýváno jako veřejné užívání, je tradiční součástí práva. Již římské právo znalo tzv. věci veřejné a věci všem lidem společné neboli res publicae a res omnium communes, které byl oprávněn užívat každý.1 Veřejné užívání je ve své podstatě univerzálním právním institutem, neboť existuje v určité podobě jak v kontinentálním, tak angloamerickém systému práva.

V Anglii je například za zákonem stanovených podmínek každý oprávněn užívat tzv. common land.2 V 19. století se římské základy veřejného užívání vyvinuly ve Spojených státech amerických skrze anglické právo v tzv. Public trust doctrine. Tato doktrína zakotvuje právo veřejnosti užívat různými způsoby zejména splavné vody, půdu pod nimi a také jejich přírodní zdroje.3

V německém právu je pak veřejné užívání neoddělitelně spojeno s veřejnými věcmi a vyčlenilo se do tzv. Recht des öffentlichen Sachen neboli práva veřejných věcí, které je součástí obecného správního práva. Německé pojímání veřejných věcí a veřejného užívání bylo konečně předválečné české právní vědě nejbližší.4

Veřejné užívání je v české právní vědě tradičně pojímáno jako součást obecného správního práva, potažmo práva veřejného. V obecné rovině je definováno jako užívání všeobecně přístupných materiálních statků (veřejných věcí) odpovídající jejich účelovému určení předem neomezeným okruhem uživatelů.5 V předválečném období se rozlišovaly dva druhy veřejného užívání, užívání obecné a zvláštní.6 Obecné užívání je možné na základě příslušné právní normy, zvláštní je potom každé jiné užívání než obecné. K takovémuto užívání je vždy potřeba příslušného správního aktu.7 Uvedené dělení je převzato i současnou správní naukou.8

Výše uvedená definice veřejného užívání je platná pouze za situace, kdy rozlišujeme pouze dva druhy veřejného užívání, tedy za situace, kdy pojímáme veřejné užívání v tradičním a užším smyslu. Veřejné užívání v tradičním a užším slova smyslu představuje dělení veřejného užívání na obecné a zvláštní. Definice veřejného užívání jako užívání všeobecně přístupných materiálních statků odpovídající jejich účelovému určení předem neomezeným okruhem uživatelů totiž odpovídá spíše definici užívání obecného. V případě zvláštního užívání nejde sice o užívání předem neomezeným okruhem uživatelů, nýbrž konkrétním uživatelem určeným správním aktem, kterým se zvláštní užívání povoluje. Nicméně lze konstatovat, že ze zvláštního užívání není okruh uživatelů předem vyloučen. Při realizaci samotného užívacího vztahu při zvláštním užívání však okruh uživatelů daný jasně je.

Obsah veřejného užívání je dán normami veřejného práva, jedná se proto o veřejnoprávní užívací vztahy. Od soukromoprávních užívacích vztahů jej odlišuje vznik oprávnění užívat. V případě veřejného užívání totiž oprávnění užívat nevyplývá z právního jednání mezi vlastníkem věci a uživatelem, ale vyplývá z veřejnoprávních norem zakotvených v zákoně, podzákonném právním předpisu či správním aktu. Řada užívacích vztahů ve veřejné správě jako užívání správních budov občany v souvislosti s plněním úkolů veřejné správy či užívání některých zařízení zřizovaných subjekty veřejné správy vykazuje řadu podobných znaků s veřejným užíváním v užším slova smyslu, avšak nelze je přímo pod veřejné užívání v užším slova smyslu podřadit. Zahrneme-li však tyto užívací vztahy právě z důvodu jejich podobnosti pod veřejné užívání, lze hovořit o veřejném užívání v širším slova smyslu.

Veřejné užívání v širším slova smyslu je proto možné definovat jako užívání všeobecně přístupných veřejných věcí neomezeným či relativně neomezeným okruhem uživatelů v rámci norem veřejného práva. V této publikaci je veřejné užívání vždy pojímáno v širším slova smyslu.

Co činí užívání veřejným je účel, za jakým je veřejná věc užívána, a dále subjekty, které veřejnou věc užívají. Účelem právního zakotvení veřejného užívání je zajistit relativně rovný přístup k určitým věcem a statkům, jako jsou například pozemní komunikace, lesy, povrchové vody, a umožnit jejich užívání. Subjektem veřejného užívání je potom neurčitý či relativně neurčitý okruh uživatelů, resp. každý. Těmito dvěma znaky se veřejné užívání odlišuje od užívacích a požívacích práv založených instituty soukromého práva.

V případě soukromoprávních institutů zakládajících užívací či požívací práva jako typicky služebnosti či nájmem je oprávněným z těchto požívacích vztahů vždy konkrétní subjekt či subjekty. Soukromoprávní užívací vztahy jsou typicky zakládány smlouvou, v případě veřejného užívání je to zákonem nebo správním aktem v širším slova smyslu. Konečně v případě založení soukromoprávních užívacích vztahů je účelem jejich založení často ekonomický zájem, neboť tyto vztahy jsou zpravidla založeny jako úplatné. V případě veřejného užívání se jedná zpravidla o užívání bezplatné.

Veřejné užívání se nicméně svým charakterem věcným břemenům, resp. služebnostem, podobá nejvíce a lze je charakterizovat jako jakési veřejnoprávní věcné břemeno, které omezuje vlastníka věci s ní libovolně nakládat a vyloučit z jejího užívání třetí subjekty.

Veřejné užívání proto představuje bezesporu omezení vlastnického práva. O omezení vlastnického práva se ale jedná pouze v případě těch veřejných věcí, které jsou předmětem vlastnictví. V závislosti na vzniku možnosti veřejného užívání je možno hovořit o omezení nuceném nebo dobrovolném. V každém případě je vlastník zbaven svého výlučného práva věc užívat nebo zničit či podstatně změnit.9

Je nutno také zmínit, že veřejné užívání je jedním ze dvou hlavních druhů užívacích vztahů ve veřejném právu. Veřejné užívání je užíváním veřejných věcí subjekty stojícími mimo veřejnou správu. Naproti tomu tzv. užívání veřejnou správou představuje užívání veřejných věcí primárně subjekty a vykonavateli veřejné správy a primárně za účelem naplňování cílů a úkolů veřejné správy. Užívání veřejnou správou je nutno odlišit od správního užívání, které lze definovat jako užívání správních budov a zařízení veřejné správy adresáty veřejné správy za účelem vyřizování záležitostí spojených s výkonem veřejné správy. Správní užívání lze pak podřadit pod veřejné užívání v širším slova smyslu.

Tradiční členění veřejného užívání na obecné a zvláštní pocházející z předválečného období již dnes také dostatečně nepostihuje všechny užívací vztahy, které se ve veřejné správě vytvořily. S rozvojem sociálního státu začala poskytovat veřejná správa celou řadu služeb, které v některých ohledech naplňují definici veřejného užívání, ale přesto je nelze jednoznačně pod veřejné užívání podřadit. Jedná se například o sociální zařízení, sportovní zařízení, knihovny či muzea. Tyto objekty a služby slouží určitým veřejným účelům, někdy definovaným přímo zákonem^10, někdy ze své podstaty, nelze je považovat za všeobecně a bez omezení přístupné. Lze najít jistou podobnost s užíváním zvláštním, ke kterému je však potřeba vždy správního aktu, resp. povolení. Obsah a možnost užívání těchto zařízení a institucí jsou dány specifickými předpisy, které lze označit za provozní řády.11 Proto lze hovořit o specifickém a v naší správní vědě relativně novém druhu užívání, o tzv. institucionálním (někdy v souvislosti s užíváním veřejných ústavů též ústavním) užívání.12 I toto užívání lze zahrnout pod veřejné užívání v širším slova smyslu.

Předmět veřejného užívání můžeme proto vzhledem k jejímu účelu označit jako veřejnou věc. Současná česká právní věda však předmět veřejného užívání někdy označuje jako materiální statek.13 Je tomu tak proto, že předmětem veřejného užívání je řada statků, které nelze považovat za věc v právním slova smyslu, jako např. ovzduší. Může se také jednat o statky, jejichž právní povaha jako věcí může být sporná, např. povrchové tekoucí vody. Nauka o veřejných věcech a jejich povaze byla značným předmětem zájmu zejména v období první republiky,14 dnes je poměrně opomíjena, nicméně pro účely této knihy je předmět veřejného užívání označován jako veřejná věc. Pod tento pojem jsou proto zahrnuty i „věci“ a statky, které věcmi v právním slova smyslu nejsou. Pojem veřejná věc je užíván zejména proto, že většina veřejných věcí věcmi v právním slova smyslu je a zejména proto, že k těmto „věcem“ se pojí poměrně významná veřejnoprávní regulace.

1.2

Ústavní zakotvení

Poměrně opomíjenou otázkou jsou ústavní základy veřejného užívání. Přesto každý právní institut musí mít svůj odraz v Ústavě či Listině.

Otázkou je, proč je vůbec institut veřejného užívání v právu zakotven, jaký je jeho účel a smysl. Je nutné se zamyslet nad tím, které veřejné věci jsou ve veřejném užívání. Typickými věcmi ve veřejném užívání jsou pozemní komunikace, les, povrchové a podzemní vody, volná krajina, resp. krajina ve vlastnictví či nájmu státu, obcí či právnických osob, nebo obecně veřejná prostranství.15 Tyto věci jsou veřejně užívány především za účelem dopravy – pozemní komunikace nebo veřejná prostranství, rekreace a pohybových aktivit – les, krajina či k plavbě – povrchové vody. Z uvedených důvodů veřejné užívání představuje primárně realizaci svobody pohybu zaručenou čl. 14 Listiny, a to v podmínkách zaručeného práva vlastnického se všemi jeho atributy.

Svoboda pohybu dle čl. 14 Listiny má dvě složky – svobodu měnit svou přítomnost na území ČR a svobodu území ČR opustit a vrátit se do něj. Jedná se o negativní svobodu, to znamená, že z negativní svobody neplyne žádné právo na pozitivní plnění ze strany státu.16 To odpovídá i tomu, že na veřejné užívání neplyne v obecné rovině žádný právní nárok.17

Jedním z atributů vlastnického práva je i to, že vlastník je oprávněn předmět svého vlastnictví výlučně užívat a ostatní z tohoto užívání vyloučit.18 Každá část povrchu ČR je předmětem vlastnického práva ve formě pozemků, resp. parcel ve smyslu katastrálních předpisů.19 Existuje přirozeně celá řada subjektů, které tyto pozemky vlastní, od státu přes jiné subjekty veřejné správy po osoby soukromého práva.20 Při striktní aplikaci atributu vlastnického práva – možnosti vyloučit z užívání ostatní – na všechny pozemky, by byl jakýkoli volný pohyb osob po území ČR bez souhlasu vlastníka prakticky vyloučen. Veřejné užívání je proto jedním z prostředků, jak tento pohyb po území státu umožnit a zajistit. Zákonodárce zakotvením veřejného užívání v právu deklaroval, že určité veřejné věci jsou ve veřejném užívání a jsou přístupné všem. Právo na volný pohyb realizované veřejným užíváním se proto dostává přirozeně do sporu s ústavně zaručeným vlastnickým právem.

Typickým příkladem omezení vlastnického práva ve prospěch svobody pohybu je § 63 zák. o ochraně přírody a krajiny, který zakotvuje volný průchod krajinou ve vlastnictví či nájmu státu, obce či právnických osob. Ustanovení § 63 citovaného zákona představuje určité omezení výkonu vlastnického práva vlastníků pozemků ve volné krajině.21

V případě veřejného užívání lze také hovořit o realizaci ústavně zaručeného práva na samosprávu.22 Předmětem veřejného užívání jsou rovněž veřejná prostranství neboli všechny prostory přístupné v obci bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání.23 Právě obec prostřednictvím územního plánu může regulovat, kde veřejná prostranství mohou v obci vzniknout. V případě institucionálního či ústavního užívání je obec v kombinaci s oprávněními vlastníka oprávněna zřídit a otevřít veřejnosti různá zařízení sloužící veřejnému užívání, a tím realizovat své právo na samosprávu, resp. ovlivnit dostupnost služeb, typicky sportovních a kulturních zařízení v obci. Zde se proto jedná o určitou syntézu dvou ústavně zaručených práv. Právo vlastnické primárně nekonkuruje právu na samosprávu, ale jedná se o jeden z nástrojů realizace práva na samosprávu.

Vlastnické právo, resp. právo vlastnit majetek je pak zakotveno v čl. 11 Listiny. Článek 11 Listiny připouští, aby vlastnické právo bylo omezeno, jedná se tak o právo omezitelné. Tato skutečnost je vyjádřena v čl. 4 odst. 2 Listiny, který stanoví, že zákon může stanovit meze základních práv a svobod za podmínek stanovených listinou. Podmínkou vytyčení těchto mezí základních práv pouze formou zákonů tudíž je, že Listina takovéto omezení ve vztahu ke konkrétnímu základnímu právu připouští.24

Zmínit je nutné zakotvení ochrany vlastnického práva v čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Obdobně jako Listina i Úmluva, resp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, připouští, aby stát přijal takové zákony, které považuje za nezbytné k úpravě užívání majetku v souladu s obecným zájmem.

Vzhledem k tomu, že veřejné užívání omezuje vlastníka v tom smyslu, že musí strpět užívání své věci i třetími subjekty, a tudíž je omezeno jeho právo věc užívat výlučně pro sebe, představuje veřejné užívání jedno z omezení vlastnického práva. Jedná se primárně o omezení veřejnoprávní.25 V případě nuceného omezení vlastnického práva však Listina v čl. 11 odst. 4 předpokládá poskytnutí náhrady. Stejně tak i čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě stanoví, že nikdo nemůže být zbaven svého majetku (i omezen ve svém vlastnictví)26 s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Vyvstává proto otázka, zda za veřejné užívání veřejných věcí nenáleží vlastníkovi náhrada.

1.3

Veřejné užívání jako omezení vlastnického práva

Otázka náhrady a vůbec veřejného užívání ve vztahu k právu vlastnickému je u nás řešena nejen v judikatuře v souvislosti se vznikem veřejně přístupných účelových komunikací, ale také v souvislosti s veřejným užíváním lesa.

Jak bylo zmíněno výše, Listina i Úmluva předpokládají a umožňují omezení vlastnického práva. Existují v zásadě dva druhy omezení vlastnického práva přípustné na ústavní úrovni. Lze říci, že se jedná o omezení v obecném zájmu,27 jejichž cílem je dosažení rovnováhy mezi právy vlastníka a zájmy společnosti.28

První skupinu představují omezení mající oporu v čl. 11 odst. 3 Listiny neboli ve formulaci, že vlastnictví zavazuje. Vlastnictví nesmí být také zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými zájmy. Výkon vlastnického práva nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Článek 11 odst. 3 Listiny proto představuje ústavní oporu pro zákonné stanovení tzv. vnitřních omezení vlastnického práva. Lze hovořit také o jakýchsi „limitech“ či mezích vlastnického práva. Stanovení limitů vlastnického práva prostřednictvím zákonů neboli úprava užívání majetku v souladu s obecným zájmem je i v souladu s požadavky kladenými Úmluvou.29 Obecně platí, že za tato omezení, resp. limity výkonu vlastnického práva nenáleží vlastníkovi náhrada.30

Druhou skupinu omezení vlastnického práva pak představuje tzv. pravé, resp. nucené omezení vlastnického práva. Hovoří se o vnějším omezení vlastnického práva, neboť tato omezení představují omezení, která jsou zakládána zvnějšku, mocenským zásahem.31 Listina limity tohoto omezení stanovuje v čl. 11 odst. 4, a to tak, že nucené omezení vlastnického práva je možné pouze na základě zákona, ve veřejném zájmu a za náhradu. Úmluva pak možnost vnějšího zásahu připouští v čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.

Z uvedeného vyplývá, že prvotní rozdíl mezi vnějším a vnitřním omezením vlastnického práva je v tom, že pouze za omezení ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny náleží vlastníkovi náhrada. Otázku náhrady by měly upravovat samotné zákony, neupravuje-li zákon otázku náhrady výslovně či pouze nedostatečně, lze nárok na náhradu uplatňovat přímo na základě čl. 11 odst. 4 Listiny.32

To podstatné pro rozlišení mezi omezením, za něž náhrada náleží či nikoli, lze ve stručnosti shrnout tak, že rozhodující je vždy, zda omezení vytváří určitou nerovnost mezi vlastníky stejných věcí. Pokud se omezení vztahuje na všechny vlastníky stejné či obdobné věci, lze hovořit o mezích výkonu vlastnického práva neboli vnitřních mezích vlastnického práva.

T. Kocourek rozdíl mezi vnitřním a vnějším omezením vlastnického práva shrnuje následovně. Pokud omezení vlastnického práva má za následek vyloučení realizace vlastnického práva v některé z jeho složek nebo nastoluje-li v nezanedbatelném rozsahu nerovnost mezi různými skupinami vlastníků typově shodných či obdobných pozemků, potom se jedná o omezení ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny. Omezení ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny jsou možná pouze ve veřejném zájmu. Naproti tomu meze vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny nevedou k vyloučení či podstatnému omezení některé ze složek vlastnického práva a nevytváří nerovnost mezi vlastníky shodných či obdobných typů pozemků, neboť se vztahují na všechny věci týchž charakteristik.33 Za vyvlastnění ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny je nutno považovat i vyvlastnění de facto, tedy takovou situaci, kdy vlastník ztratí jakoukoli možnost nakládat s věcí.34

Lze tak shrnout, že omezení vlastnického práva, na něž bude dopadat čl. 11 odst. 4 Listiny, budou nejčastěji stanovena aktem aplikace práva, tedy aktem řešícím individuální případ konkrétního vlastníka či vlastníků. Je nutno ale uvést „nejčastěji“, neboť si lze představit i omezení vlastnického práva stanovené právním předpisem, které by postihovalo pouze vybrané skupiny vlastníků, a způsobovalo by tak nerovnost mezi různými skupinami vlastníků. Za toto omezení by však bylo nutno přiznat náhradu.

Naproti tomu tzv. meze vlastnického práva budou vždy stanoveny právním předpisem, a zřejmě tomu nemůže být ani jinak, neboť nelze než právním předpisem stanovit omezení vlastnického práva, aby postihovalo všechny vlastníky typově stejných či obdobných věcí. Vnitřní omezení tak nikdy nemohou vzniknout z aktu aplikace práva.35

I v případě veřejného užívání jsme postaveni před otázku, zda veřejné užívání je omezením, které představuje vnitřní meze vlastnického práva, nebo se jedná o omezení, za něž náleží náhrada. Odborná judikatura i literatura si v podstatě pohrává s oběma variantami. Rozhodující pro posouzení výše uvedené otázky je vždy charakter veřejné věci a otázka samotného vzniku veřejného užívání. Lze také předeslat, že judikatura ani odborná literatura si ne vždy vystačí s výše uvedeným dělením omezení vlastnického práva na vnější a vnitřní. Zejména v případě judikatury hovoříme o jakémsi judikaturním dotváření a ústavně konformním výkladu veřejného užívání jako omezení vlastnického práva. V judikatuře a odborné literatuře lze vysledovat v zásadě tři přístupy k dané otázce.

První přístup veřejné užívání vůbec nepovažuje za nucené omezení vlastnického práva, neboť vlastník s takovýmto omezením souhlasil buď výslovně, nebo konkludentně. Jinými slovy, pokud vlastník s veřejným užíváním jeho majetku nesouhlasí, nemůže být jeho věc ve veřejném užívání.

Druhý přístup připouští, že se v případě veřejného užívání o nucené omezení vlastnického práva jedná, nicméně jedná se o omezení ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny, avšak nikoli z titulu klasického vnitřního omezení vlastnického práva, ale o omezení, které je vlastník povinen snést z titulu sociální funkce vlastnictví.

Tomuto rámci se poněkud vymyká třetí přístup, který lze vysledovat v judikatuře Nejvyššího soudu ve vztahu k užívání veřejného prostranství. Judikatura Nejvyššího soudu (dále jen „NS“) i recentní judikatura Ústavního soudu (dále jen „ÚS“) jsou totiž toho názoru, že vlastník není povinen užívání svého pozemku, který tvoří veřejné prostranství, a tudíž jsoucí ve veřejném užívání, strpět bezplatně. Jinak řečeno, užívání pozemku tvořícího veřejné prostranství bez soukromoprávního užívacího titulu je bezdůvodným obohacením. V podstatě se jedná a jakousi substituci přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny. Recentní judikatura Nejvyššího soudu však po dlouholeté kritice^36 své závěry ve vztahu k této otázce korigovala.37 Tento obrat bude dále rozebrán v samostatné kapitole.

1.3.1

Veřejné užívání jako sociální funkce vlastnictví

Jak již bylo uvedeno výše, ne všechna omezení vlastnického práva je možno a nutno podřadit pod omezení nucené ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, tedy takové, za které náleží náhrada. Některá nucená omezení vlastnického práva však mohou existovat, aniž by byla vlastníku poskytnuta adekvátní náhrada. Tato omezení jsou nezávislá na vůli vlastníka^38 a spadají pod čl. 11 odst. 3 Listiny. Vlastník je tímto omezen z důvodu tzv. sociální funkce vlastnictví či stanovení vlastních mezí vlastnického práva.39 Odborná literatura^40 dovozuje omezení veřejným užíváním z důvodu sociální funkce vlastnictví např. v případě veřejného užívání lesa.

Inspiračním zdrojem pro zakotvení sociální funkce vlastnictví v Listině byl německý Základní zákon z roku 1949 (Grundgezetz), který zase našel svou inspiraci v klauzuli „vlastnictví zavazuje“ Výmarské ústavy z roku 1919.41 Formulace vlastnictví zavazuje, a jak bylo zmíněno výše i v souladu s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, dává zákonodárci poměrně široký prostor pro to, aby upravil užívání majetku v souladu s veřejným zájmem^42 nebo s ohledem na požadavky sociální spravedlnosti.43

To ale neznamená, že by zákonodárce mohl upravit užívání majetku do takové míry, že by vlastník byl zbaven prakticky všech složek vlastnictví. V takovém případě by se totiž jednalo o de facto vyvlastnění.44 Zákonodárce proto musí vždy nalézt spravedlivou rovnováhu mezi požadavky veřejného zájmu a ochranou vlastnického práva. V opačném případě by se již jednalo o vyvlastnění ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.45

Podle K. Šimáčkové je omezení vlastníka z důvodu sociální funkce vlastnictví možné, pokud je stanoveno zákonem a sleduje legitimní cíl a zachovává vztah přiměřenosti mezi omezením pro vlastníka a výhodou pro ostatní. V případě, že by omezení pro vlastníka bylo nepřiměřeným břemenem, jedná se o omezení ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny, které vyžaduje spravedlivou náhradu. Právě jako legitimní a přiměřená je vnímána povinnost vlastníka lesa respektovat, že lidé mají právo vstupovat do lesa, sbírat tam pro vlastní potřebu plody a klest, pokud nebudou les poškozovat a porušovat pokyny vlastníka.46

Omezení vlastnického práva z důvodu sociální funkce vlastnictví shledávám poněkud samostatnou a zvláštní kategorií v rámci tzv. vnitřní mezí vlastnického práva, resp. jeho mezí výkonu vlastnického práva. Obecně vnitřní meze vlastnického práva představují taková omezení vlastníka, která mají zabránit tomu, aby vlastník výkonem svého práva omezoval nadmíru práva jiných vlastníků. Typickým příkladem mohou být tzv. sousedská práva v občanském zákoníku.47

Naproti tomu omezení vlastnického práva z důvodu sociální funkce vlastnictví vyjadřuje fakt, že některé věci či statky mají takovou celospolečenskou hodnotu, že jejich zachování a jejich funkce jsou natolik celospolečensky významné, že jejich vlastník je povinen v obecném veřejném zájmu strpět omezení některé ze složek svého vlastnického práva.

Les plní celou řadu funkcí, nejen funkci hospodářskou, ale také rekreační a zejména i funkce z hlediska ochrany a stability životního prostředí. Lesní zákon proto obsahuje celou řadu omezení pro zachování těchto funkcí, mezi nimi i takové, za něž náleží náhrada, jako například náhrada za ztížení hospodaření v lesích,48 ale i takové, za něž náhrada za omezení vlastnického práva nenáleží, jako právě veřejné, či terminologií lesního zákona obecné, užívání lesů. Veřejné užívání lesa naopak představuje omezení relativně malé intenzity, které lze podřadit pod omezení vlastnického práva z důvodu sociální funkce vlastnictví.

Veřejné užívání lesa je upraveno v § 19 odst. 1 lesního zákona. Zvláštností obecného užívání lesa je, že nejenže je každý oprávněn do lesa vstupovat, ale taktéž zákon dovoluje sbírat lesní plody a suchý, na zemi ležící, klest pro vlastní potřebu. Byť z hlediska minulé i současné občanskoprávní úpravy jsou rostliny součástí pozemku,49 a tedy vlastníkovi pozemku, na němž se rostliny nacházejí, náleží plody z těchto rostlin,50 je vlastník lesa v případě eventuálního vlastnictví lesních plodů veřejnoprávně omezen. Lze tedy dojít k závěru, že omezení vlastníka lesa vyplývající z § 19 lesního zákona, jako veřejnoprávního předpisu, vylučuje bezdůvodné obohacení uživatele lesa, resp. sběrače plodů. To ale platí pouze v případě, jedná-li se o sběr pro vlastní potřebu. Pokud by sběr byl činěn s cílem dalšího prodeje plodů, o bezdůvodné obohacení by se jistě jednalo.

Není bez zajímavosti, že obdobné právo svědčí chodcům přes pozemky i s lesními porosty ve Velké Británii, resp. Anglii a Walesu. Respektive toto oprávnění je vymezeno opačným způsobem než úprava česká. Theft Act 1968 platný pro území Anglie a Walesu stanovuje, že krádeží není, pokud osoba na jakékoli půdě sbírá divoce rostoucí houby, ovoce, květiny pro svou vlastní potřebu, resp. tento sběr neslouží komerčním účelům.51 Divoce rostoucí rostlinou jsou myšleny rostliny, které vyrostly přirozenou cestou neboli volně, bez zásahu člověka. Krádeží by také nebylo odnětí částí rostliny, pokud by rostlina byla sice původně vysazena člověkem, avšak po čase by byla nechána volnému růstu. Ale krádeží by již bylo odnětí rostliny či její části, která sice původně rostla volně, avšak nyní je součástí udržované domácí zahrady.52

Lesní zákon také nerozlišuje druhy lesů nebo vlastníky lesů, kteří by byli veřejným užíváním omezeni. Veřejně užívány jsou všechny lesy s výjimkou těch, které se nacházejí v prvních zónách národních parků, v nichž není možno pohybovat se mimo vyznačené cesty a pěšiny.53 Široké vymezení vlastníků lesů, kteří jsou veřejným užíváním lesa ve svém vlastnickém právu omezeni, je zřejmě dáno skutečností, že 54,9 % lesů je ve vlastnictví státu, dalších 17,2 % je ve vlastnictví obcí a 1,2 % ve vlastnictví lesních družstev. Pouze 19,3 % lesů v ČR je ve vlastnictví fyzických osob, 3,2 % ve vlastnictví právnických osob a 4,4 % ve vlastnictví církví a náboženských společností.54

Lesy představují národní přírodní bohatství, jehož užívání by mělo být v mezích právního řádu umožněno každému. Tuto skutečnost reflektuje právě § 19 lesního zákona. Avšak vztah státu a veřejnoprávních korporací k uživatelům je v případě veřejného užívání státního majetku a majetku veřejnoprávních korporací jistě jiný než v případě veřejného užívání majetku soukromého. Stát i veřejnoprávní korporace vlastní majetek zejména k uspokojování potřeb společnosti, soukromý vlastník pak k uspokojování potřeb svých. Přestože je dle mého názoru legitimním cílem to, aby i lesy ve vlastnictví soukromých osob byly veřejně užívány, měl by stát za toto omezení poskytnout alespoň nějakou výhodu na oplátku, např. výrazné daňové zvýhodnění při vyměřování daně z pozemků. Jelikož lesní zákon jasně deklaruje, že les je natolik významným národním bohatstvím, že zachování jeho funkcí je povinností každého vlastníka, a to nejen ve vztahu k zachování jeho majetku a hospodářského prospěchu, ale především jeho společenskou odpovědností, měla by ze strany státu být tato odpovědnost posilována a podporována právě např. ekonomickými nástroji ochrany životního prostředí.55

Obdobně jako v případě lesa, lze omezení veřejným užíváním z důvodu sociální funkce vlastnictví spatřovat také v případě volného průchodu krajinou. Volný průchod krajinou je zakotven v § 63 odst. 2 zák. o ochraně přírody a krajiny.

Jistou nepochopitelnou skutečností neodpovídající ústavnímu požadavku vyjádřenému v čl. 11 odst. 1 Listiny, že „vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu“, je skutečnost, že volný průchod krajinou je možný přes pozemky ve vlastnictví či nájmu státu, obce nebo jiné právnické osoby^56. Zásadní otázkou je, proč touto formou veřejného užívání jsou omezeny pouze právnické osoby vlastnící pozemky, a nikoli osoby fyzické. Proč nejsou veřejným užíváním zatíženy pozemky i ve vlastnictví všech osob soukromého práva?

V tomto ohledu nelze než souhlasit s názorem T. Kocourka, který k této problematice uvádí, že „tato povinnost (umožnit veřejné užívání, pozn. autora) tíží toliko pozemky ve vlastnictví či nájmu státu, obcí a jiných právnických osob, nikoliv tedy pozemky ve vlastnictví fyzických osob. Vlastnické právo všech vlastníků má totiž stejný obsah a ochranu (čl. 11 odst. 1 Listiny). Zákonná omezení základních práv musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky (čl. 4 odst. 3 Listiny). Rozlišování, zda je pozemek ve vlastnictví fyzické osoby, či ve vlastnictví státu nebo právnické osoby, není z hlediska volného přístupu do krajiny jakkoliv racionálně odůvodnitelné. K tomu se váže problém ryze praktický – osoba, která se vyskytuje v krajině a hodlá využít práva volného přístupu do krajiny, nemá informace o vlastnických a nájemních vztazích, čili není schopna učinit si úsudek o této otázce. Sociální realita pak je nutně taková, že se volný přístup do krajiny rozšiřuje i na pozemky ve vlastnictví fyzických osob“.57

Z mého pohledu je proto tento rozdíl neodůvodněný a nelogický. Snad účelem zákonodárce bylo zamezit vstupu na zahrady soukromých osob. Toto nerovnoměrné zatížení pouze určitých vlastníků pak implikuje to, že se jedná o omezení vlastnického práva, které, například na rozdíl od veřejného užívání lesa, nepostihuje všechny vlastníky typově stejných či obdobných pozemků a zakládá tím neodůvodněnou nerovnost mezi právnickými a fyzickými osobami. Omezení vlastnického práva veřejným užíváním je podle mého názoru velice na pomezí mezi omezeními ve smyslu čl. 11 odst. 3 a 4 Listiny. Podle mého soudu se jedná o jeden z příkladů, kdy je nerovnost v omezení vlastnického práva mezi vlastníky týchž věcí založena právním předpisem.58 Nicméně za současného stavu je nutné toto omezení vykládat ve smyslu čl. 11 odst. 3 Listiny jako omezení z důvodu sociální funkce vlastnictví.

Naopak lepším řešením by zřejmě bylo vymezení pozemků, které jsou veřejně užívány, nikoli jejich vlastnictvím, ale jejich typem, resp. druhem, jak to činí úprava ve Velké Británii.

Countryside and rights of way act 2000 platný pro území Anglie a Walesu umožňuje volný průchod přes určité typy, druhy pozemků. Jedná se o hory, vřesoviště, divokou přírodu, planiny a zapsanou „common land“.59

Termínem common land je pak třeba rozumět půdu historicky zatíženou jistými právy třetích osob, např. právem pastvy. Tato půda je historickým reliktem z dob normanského záboru Velké Británie a původně náležela místnímu baronovi, resp. šlechtici. Zároveň půda nebyla intenzivně obdělávána, byla ponechána ladem, resp. nebyla intenzivně zemědělsky využívána. Může jít o lesní porosty, pastviny, ale i veřejnou zeleň ve městech a vesnicích. Vlastníci této půdy, kterými se v historickém vývoji mohly stát rozličné subjekty, byli povinni tuto půdu přihlásit k registraci na základě The Commons Registration Act 1965. Pokud tato půda nebyla do roku 1970 registrována, ztrácela svůj status „common land“.60

Co je však z hlediska komparativního zajímavější, ani omezení vlastníků pozemků, které jsou z hlediska Countryside and rights of way act 2000 přístupné průchodu, není omezením, za něž by náležela náhrada. Jelikož omezení vlastnictví volným průchodem neznehodnocuje pozemky vlastníků, protože volný průchod krajinou je umožněn pouze na pozemcích, které nejsou zemědělsky intenzivně využívány, není toto omezení v rozporu s Human rights act 1998, zákonem, který převzal Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a svobod do právního řádu Velké Británie.61 Přes odlišnost právních řádů Velké Británie a České republiky je přístup k náhradě za omezení vlastnického práva spočívajícího ve volném průchodu krajinou v podstatě stejný.

Čím se však lze pro českou právní úpravu inspirovat, je stanovení práv a povinností vlastníka a uživatelů volně přístupné krajiny. Pokud česká právní úprava umožňuje volný průchod do krajiny a zároveň za toto omezení nepřiznává náhradu, potom by alespoň minimálním standardem ochrany vlastnického práva měla být úprava práv a povinností vlastníků a uživatelů. Například pokud úprava platná pro Anglii a Wales stanoví, že volný přístup do krajiny se týká pouze chůze, není dovoleno na tyto pozemky vjíždět vozidly, vstupovat s jiným zvířetem než se psem, rušit zvířata či ptáky,62 bylo by vhodné takto více specifikovat i volný průchod krajinou v českém právu.

1.3.2

Dobrovolné omezení vlastnického práva

Další přístup v otázce vztahu veřejného užívání a čl. 11 odst. 3 a 4 Listiny lze nalézt u veřejného užívání pozemních komunikací. V § 19 zák. o pozemních komunikacích je upraveno obecné užívání pozemních komunikací, které se s jedinou výjimkou vztahuje na všechny kategorie pozemních komunikací. Jedná se o veřejné užívání vzniklé na základě zákona. Obecně je pro vznik pozemní komunikace třeba správního rozhodnutí o zařazení^63 předmětné komunikace do příslušné kategorie pozemních komunikací.64 Jedinou výjimku představuji tzv. účelové komunikace. Ty nevznikají na základě správního rozhodnutí o zařazení příslušné komunikace do jedné z kategorií pozemních komunikací, ale vznikají přímo ze zákona buď jejich vybudováním, nebo na základě naplnění znaků stanovených v § 2 odst. 1 a § 7 zák. o pozemních komunikacích. Judikaturou ÚS a NSS byly vymezeny a rozvedeny další dva znaky^65, jež musí cesta splňovat, aby se mohla stát účelovou komunikací. Na pozemku vlastníka proto může i tzv. „živelně“66 vzniknout účelová pozemní komunikace zatížená veřejným užíváním. Účelovou komunikací může být i prašná cesta nebo cesta s asfaltovým povrchem, případně cesta s několika konstrukčními vrstvami.

Účelové komunikace mohou být veřejně přístupné nebo veřejně nepřístupné. U veřejně nepřístupných účelových komunikací může být jejich veřejné užívání omezeno, případně vyloučeno a představují výše zmíněnou výjimku z veřejného užívání pozemních komunikací. O veřejně nepřístupných účelových komunikacích hovoříme v případě účelových komunikací v uzavřených areálech továren, závodů atp.

Co tedy se situací, kdy na vlastníkově pozemku vznikne živelně veřejně přístupná účelová komunikace a zákon o pozemních komunikacích ani jiný zákon nestanoví za takovéto omezení vlastnického práva na základě zákona a ve veřejném zájmu náhradu? Je tedy toto omezení vlastnického práva bez náhrady konformní s čl. 11 odst. 4 Listiny? Ústavní soud se k této otázce prvně vyslovil ve svém nálezu dne 9. ledna 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06. Jelikož se pozemek stává účelovou komunikací za předpokladu splnění zákonem předepsaných znaků, a vlastník je proto omezen veřejným užíváním svého pozemku a zároveň zákon o pozemních komunikacích nepředpokládá náhradu, došel ÚS k závěru, že takovéto omezení je nepřípustným zásahem do vlastnického práva. Jediným ústavně konformním východiskem je, aby vlastník pozemku s tímto omezením sám souhlasil.

Jinak vyjádřeno, existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem.67 Ústavní soud v podstatě připustil, že v tomto případě, kdy ke vzniku veřejného užívání dochází na základě zákona a faktickým stavem, jedná se o omezení nucené ve veřejném zájmu, za něž by měla vlastníkovi náležet náhrada. Zákon o pozemních komunikacích však se živelným vznikem účelové komunikace na vlastníkově pozemku nepojí žádné přiznání náhrady. Ústavní soud proto před přímou aplikací čl. 11 odst. 4 Listiny dal přednost výkladu, že pokud vlastník se vznikem účelové komunikace sám výslovně nesouhlasí, nemůže ke vzniku, a tudíž omezení vlastnického práva dojít. Tento souhlas se vznikem účelové komunikace proto fakticky vylučuje aplikaci čl. 11 odst. 4 Listiny, neboť se zkrátka nejedná
o nucené omezení vlastnického práva.

Jednou z podmínek pro vznik účelové komunikace se z výše uvedeného důvodu vedle zákonných znaků stal i souhlas vlastníka se vznikem účelové komunikace na jeho pozemku, potažmo s veřejným užíváním jeho pozemku jako účelové komunikace.68 Tento souhlas pak zavazuje i právní nástupce současného vlastníka.69 Není-li souhlas dán, nelze o účelové komunikaci vůbec hovořit.

Je třeba říci, že uvedená koncepce není zdaleka nová, s uvedeným řešením již přišla prvorepubliková judikatura NSS.70 Ústavní soud se proto o ni při svém rozhodování mohl opřít. Forma souhlasu byla taktéž řešena NSS, byť lze s jeho závěry polemizovat, resp. mohou vyvstat další otázky. Souhlas s veřejným užíváním pozemní komunikace může totiž být nejen výslovný, ale dokonce i konkludentní. Přesněji řečeno, nesouhlas s veřejným užíváním musí být aktivní.

K aktivní formě nesouhlasu NSS uvádí: „Pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako veřejně přístupná účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí tedy, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace. Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku… Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním.“71

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Veřejné užívání a jeho předmět.
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.