Recyklační chování domácností a nástroje, jak ho měnit

Vzor citace:

SLAVÍK, J. Recyklační chování domácností a nástroje, jak ho měnit. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2022.

Recenzenti publikace:

prof. Ing. Juraj Nemec, CSc. (Univerzita Mateja Bela v Banskej Bystrici)

doc. Ing. Mgr. Jana Soukopová, Ph.D. (Masarykova Univerzita v Brně)

doc. Ing. Gabriela Vaceková, Ph.D. (Masarykova univerzita v Brně)

Text knihy vznikl jako součást výstupů z projektu Smart City – Smart Region – Smart Community, reg. č. CZ.02.1.01/0.0/0.0/17_048/0007435.

© doc. Ing. Jan Slavík, Ph.D., 2022

ISBN 978-80-7676-412-5 (e-pub)

ISBN 978-80-7676-413-2 (mobi)

www.wolterskluwer.cz

Summary

The transition to the circular economy entails an intensive scientific discussion of instruments that support waste prevention, a decrease in municipal waste generation, and higher separate collection. Therefore, the human behavior and decision-making process regarding waste and its disposal stay at the center of attention of a new social science - the economics of waste.

Economics of waste combines the methodological approach of institutional and behavioral economics and explains factors that influence consumers' decision-making process. Based on this knowledge, this monograph aims to present the behavioral approach to the decision-making process about waste (so-called recycling behavior) and to evaluate various factors that influence the effectiveness and efficiency of the municipal waste management system in the Czech Republic. The research is based on the following research questions:

1. How do municipal waste charges and situational variables (technical or organizational conditions) influence the effectiveness of the municipal waste management system

2. How do different forms of motivation influence illegal waste disposal?

The empirical analysis is based on the municipal waste management system data from approximately 6,200 municipalities. These data describe the municipal waste generation, separate collection of recyclables (e.g., paper, plastic, glass), walking distance to the containers (Czech system of collection points), availability of recycling centers, collection through bags, composters in households, etc.). The regression model based on the ordinary least squares method (OLS) and t-tests was established for the evaluation.

The research confirmed the dichotomy in the effectiveness of chosen factors. First, the mixed municipal waste generation is highly influenced by the charges and less by situational factors (e.g., the walking distance). In opposite, the separate collection is highly influenced by situational factors (incl., density of collection points) and less by the charges and other factors (e.g., availability of recycling centers, bag collection, or separate collection of biowaste). Therefore, municipal waste charges are an effective instrument of the regulation, but the mixed municipal waste and the amount of separate collection are not communicating vessels.

However, the results also indicate the potential risks after implementing unit-based fess. Especially illegal waste disposal (fly-tipping, burning, waste tourism) due to the perverse motivation of consumers arise. The research confirmed higher cleaning costs of municipalities when dealing with fly-tipping. Any motivation based on price mechanism (e.g., rewards, discounts) generates higher cleaning costs and costs on the trash bins in the public space. The research results also admit the separate biowaste collection to prevent illegal disposal.

When designing the municipal waste management policy, not only charges but especially situational factors and the knowledge of behavioral factors influencing recycling intention is crucial. Targeting informational and educational campaigns to specific stakeholders (e.g., socially disadvantaged people, single parents, retired people) should stay at the center of attention. Further increase in the public participation in the separate collection requires better knowledge of the behavioral profile of consumers. This knowledge prevents the generation of perverse motivations and, therefore, the illegal disposal.

Předmluva / Úvod

V souvislosti s probíhajícím přechodem k cirkulární ekonomice se diskutují i nástroje, jejichž prostřednictvím by obce mohly podpořit své občany v předcházení vzniku odpadu, aktivním snižování produkce směsného komunálního odpadu a vyšším třídění využitelných složek. Do středu pozornosti se proto dostává chování člověka a jeho rozhodování o tom, co s odpady, a tedy i relativně nová, ale dynamicky se rozvíjející oblast společenských věd – tzv. ekonomie odpadů (‘economics of waste’).

Hlavním benefitem ekonomie odpadů je to, že lidské chování nahlíží komplexně a opouští zjednodušený pohled na člověka jako na černou skříňku (‘black box‘), na kterou regulátor působí různými nástroji (především příkazy, zákazy, poplatky, zálohy apod.) a výsledkem nutně musí být environmentálně uvědomělé jednání v podobě vyššího třídění a nižší produkce odpadu. Jak prokazuje celá řada odborných analýz (velká většina z nich bude v této knize zmíněna), pak tento zjednodušený pohled na člověka již dnes neobstojí, neboť nedokáže vysvětlit, proč některé z často využívaných nástrojů nefungují, nebo fungují pouze omezeně a nemají tak požadované environmentální efekty. Jednoduše řečeno, pod vlivem současného stavu poznání postupně zjišťujeme, že ona černá skříňka je mnohem komplikovanější, než jsme si mysleli a je třeba mnohem více času a energie pro to, abychom poznali a následně i pochopili, co je jejím obsahem a jak funguje.

V naznačeném (ale již do značné míry přežitém) světě jsou v první linii snahy o změnu chování spotřebitelů tzv. platby za komunální odpad (‘fees‘, ‘charges‘, apod.). Pohledem na zahraniční zkušenosti jde v rámci environmentální regulace o jeden z nejčastěji navrhovaných nástrojů podpory odděleného sběru využitelných složek odpadu. Současně však plní tyto platby i jinou významnou roli – jsou důležitým příjmem rozpočtu obcí. I přes několik desítek let trvající výzkum a zájem odborné veřejnosti však platby stále budí kontroverze a nejistoty v případě praktické aplikace.

Hlavní nejistota ale nepramení z vnímání plateb za komunální odpad jako (do značné míry modifikované) ceny za spotřebu odpadových služeb. Kontroverzní jsou zejména různé přístupy k motivační funkci plateb (jakožto nástroje k vyššímu třídění využitelných složek komunálního odpadu), která je zástupci různých škol ekonomického myšlení vykládána odlišně. Konkrétně dochází k metodologickému konfliktu mezi zástupci neoklasické (environmentální) ekonomie, kteří chápou člověka jako ‘homo oeconomicus’ a kteří předpokládají, že zavedení poplatků přímo ovlivní jednání původců (resp. producentů) odpadu a zástupci institucionální a behaviorální ekonomie (jako např. T.B. Veblen, D. Kahneman, A. Tversky a V. Smith a jejich následovníci). Ti tento vztah mezi platbami a chováním člověka zpochybňují a analyzují příčiny, za kterých platby jejich motivační funkci ztrácí. Lidé v tomto pojetí nejednají za všech okolností racionálně v podmínkách dokonalých informací a ve vakuu svého individualismu.

Zpochybňováním metodologických východisek neoklasické (environmentální) ekonomie se tedy relativizuje úloha plateb za komunální odpad, které ve světě ‘homo oeconomicus’ představují vhodný nástroj, jak změnou relativních cen ovlivnit chování člověka. Akcentují se behaviorální aspekty a obecně institucionální podmínky rozhodování, jejichž pochopením a dílčími změnami je možné dosáhnout stejných cílů, ale prostřednictvím jiných než ekonomických nástrojů. Je však třeba zdůraznit, že popsaný metodologický rozpor se netýká cílů environmentální regulace v oblasti třídění a recyklace odpadů, ale pouze nástrojů, jak těchto cílů dosáhnout.

Jakkoli je pronikání behaviorálních aspektů do tvorby environmentální regulace (minimálně v zemích OECD) stále intenzivnější, pak platby za komunální odpad hrají na úrovni obcí stále velmi důležitou roli. Výzkum se proto zaměřuje nejen na hodnocení účinnosti těchto plateb (jaký typ plateb je nejúčinnější – paušální vs. variabilní, platba dle hmotnosti, objemu, frekvence svozu apod.), ale také na to, jak v platbě zohlednit nákladovou strukturu systému nakládání s odpady, jak zajistit, aby byly platby veřejností vnímány jako spravedlivé (a tím předcházet averznímu chování domácností) a jak platby mohou reflektovat demografické a socio-ekonomické trendy vývoje evropské společnosti.

Hlavním cílem této monografie je představit pohled behaviorální ekonomie na rozhodování člověka o odpadech (tzv. ‘recycling behavior‘) a vyhodnotit vliv různých motivací na účinnost systémů sběru a třídění komunálního odpadu v obcích České republiky. V této souvislosti byly formulovány následující dvě výzkumné otázky:

1. Jaký vliv mají platby za komunální odpad a technicko-organizační podmínky (tzv. situační proměnné) na účinnost obecních systémů nakládání s komunálním odpadem?

2. Jaký vliv mají různé formy motivací na nelegální způsoby nakládání s odpady?

Tato monografie se rovněž zabývá návrhy, jakým směrem by se měly vydat obce v okamžiku, kdy se rozhodnou motivovat občany k vyššímu třídění odpadu a současně usilují o zachování nákladové vyváženosti celého systému.

Monografie obsahuje kritickou reflexi stávající vědecké literatury a identifikuje teoreticko-metodologické přístupy, které lépe reflektují posun od prosté aplikace ekonomických nástrojů k zohlednění kontextuálních proměnných. Autor monografie zde navazuje na své publikované články v zahraničních impaktovaných časopisech. V empirické části zaměřené na hodnocení vlivu plateb na účinnost obecních systémů nakládání s komunálním odpadem v České republice byla použita detailní data za přibližně 6200 obcí. Data byla vyhodnocena s využitím regresního modelu založeného na metodě nejmenších čtverců (OLS) a t-testu nezávislých výběrů.

Unikátnost tohoto výzkumu v podmínkách České republiky spočívá nejen v objemu dat, které byly pro účely výzkumu použity (předmětem výzkumu bylo více než 98 % obcí v České republice), ale také v možnosti kvantifikovat v rámci tohoto souboru dat kvalitu a dostupnost sběrné sítě, kterou mají domácnosti k dispozici (hustota sběrné sítě, dostupnost sběrného dvora, vybavení domácností kompostéry, zavedení odděleného sběru bioodpadu, pytlový sběr). Jakkoli vědecká literatura – česká i zahraniční – pracuje s hodnocením různých faktorů ovlivňujících výkon obecních systémů), pak tyto proměnné jsou často hodnoceny izolovaně. Pouze vybrané analýzy založené na meta-analýze dat shrnují výsledky studií zabývajících se různými faktory ovlivňujícími rozhodování domácností. V podmínkách České republiky dosud chyběla komplexní analýza, která by uvedené proměnné hodnotila současně. Předložená monografie je proto jedním z prvních pokusů, jak faktory ovlivňující výkonnost obecních systému nakládání s komunálními odpady hodnotit komplexně.

Monografie bude rozdělena do 3 bloků. V prvním bloku (kapitoly 2 až 5) je provedena kritická reflexe tradiční environmentální regulace založené na využití plateb (i v situaci, kdy k tomu nejsou vhodné ekonomické předpoklady). Druhý blok (kapitoly 6 až 9) se zaměřuje na hodnocení zkušeností s implementací poplatkových nástrojů do praxe, a to včetně hodnocení interakce mezi nastavením plateb za komunální odpad a vývojem socio-demografických charakteristik společnosti. Třetí blok (kapitola 10) obsahuje empirickou analýzu vlivu vybraných faktorů (platby za komunální odpad, či organizačně-technické podmínky) na výkon obecních systémů nakládání s odpady v České republice, vč. vlivu těchto faktorů na nelegální způsoby nakládání s odpady.

1

Recyklace – kritický diskurz

Platby za komunální odpad jsou neoddělitelně spjaty s obecními systémy nakládání s odpady, především však s tříděním odpadu a jeho následnou recyklací (materiálovým využitím). Platby jsou cestou, jak separací u zdroje zvýšit objem materiálů, které je možné materiálově využít. Separací těchto materiálů neboli jejich odděleným sběrem od směsného komunálního odpadu, je možné dosáhnout i dalšího environmentálně žádoucího efektu – snížení množství odpadu ukládaného na skládky.

Politická podpora recyklace ve formě environmentální politiky zaměřené na zvyšování podílu recyklace komunálního odpadu stejně jako současné pojetí tzv. evropské recyklační společnosti (recycling society) (např. Euractiv, 2011) jsou výrazem přesvědčení, že recyklace je činností, která si v rámci celé řady dalších environmentálních témat zaslouží specifickou pozornost. Mezi klíčové argumenty ospravedlňující zásahy členských států Evropské unie do ekonomiky druhotných surovin a nakládání s odpady patří negativní externality v důsledku odstraňování odpadu (ukládání odpadu na skládky, resp. energetického využití), nedostatečné kapacity na skládkování odpadu, plýtvání surovinami, ale i podpora zaměstnanosti či úspora energie (van Beukering et al., 2014; EC, 2001). Recyklace je všeobecně považována za lék, který vyléčí choroby spojené s neschopností trhu zabránit plýtvání primárních surovinových zdrojů a produkci externalit.

S cílem podpořit recyklaci implementovala řada států Evropské unie v posledních zhruba 20 letech velké množství různých ekonomických nástrojů, jejichž smyslem je podpořit míru recyklace komunálního odpadu na úkor alternativních způsobů nakládání (ukládání na skládky, energetické využití či spalování). Ke klíčovým nástrojům patří zejména daně a poplatky (např. Convery a McDonnell, 2003; Söderholm, 2011; van Beukering et al., 2014; Dubois a Eyckmans, 2014), zálohové systémy (Slavík, 2009b; Dubois a Eyckmans, 2014), obchodovatelná povolení (Matsueda a Nagase, 2012; Calaf-Forn et al., 2014) či dotace a subvence (van Beukering et al., 2014; Slavík et al., 2017).

Takto jednoznačná podpora recyklace (jež se však nesoustředí pouze na státy Evropské unie, ale v podstatě všechny vyspělé země světa), však není odbornou veřejností přijímána bez výhrad. Především z řad ekonomů (a zejména pak liberálních ekonomů) zaznívá kritika spočívající nejen v relativizaci východisek pro podporu recyklace, ale i zvolených nástrojů k jejímu vynucování (Cordato, 1995; Tierney, 1996; Benjamin, 2007). Kritika recyklace se soustřeďuje na ekonomické důsledky, které bezpodmínečná recyklace, resp. recyklace „za každou cenu“ s sebou nese (Porter, 2005).

Smyslem této kritiky není odmítnutí recyklace jako takové, ale hledání racionálních důvodů, které budou zárukou preference recyklace před ostatními způsoby nakládání s odpady v dlouhém období. Důvodů, které mluví pro recyklaci nikoli z pozice vnitřního přesvědčení nositelů environmentální politiky a zájmových skupin, ale z důvodů, které vyplývají z preference recyklace tržním alokačním mechanismem. Ten kritici spatřují jako nejúčinnější záruku toho, že bude recyklace preferována ekonomickými subjekty i bez pomoci státní regulace.

Kritika recyklace se nicméně neomezuje pouze na ekonomické důsledky. Baumol (1977) zpochybňuje i environmentální prospěšnost recyklace a uvádí, že by si recyklace zasloužila mnohem více pozornosti a bádání, než politického rozhodování založeného na předsudcích a emocích. Baumol (1997) mluví „o auře neposkvrněné ctnosti, která obklopuje recyklaci“ a která brání vidět i její negativní stránky. Jejich opomíjení v racionální vědecké a politické diskusi může být důsledkem toho, že recyklace získala status náboženství (Ackerman, 1997). Náboženství, které je prosté racionálních důvodů, a naopak založené na víře, že třídit a recyklovat odpad je správné. Víra ve správnost ale není postačující zárukou, že recyklace je tou nejlepší volbou. Tam, kde víra není dosti silná, recyklace dlouhodobě neobstojí.

S odkazem na přístupy, které vnímají recyklaci jako lék na řešení problému s externalitami, Baumol (1977) upozorňuje, že není důvod předpokládat, že čistý mezní produkt recyklace musí být pozitivní. Podobně argumentuje i Benjamin (2007). Ten shrnul hlavní kritické reakce vůči recyklaci odpadu do osmi mýtů, které ovládají argumentaci ospravedlňující státní intervence do způsobů nakládání s odpady s akcentem na recyklaci odpadů. Benjamin (2007) se snaží tyto mýty vyvrátit, ale především se pokouší nahradit emoce věcnou diskusí o výhodách a nevýhodách recyklace. Recyklace není v pojetí Benjamina (2007), ale i Cordata (1995) reakcí na nedostatečné kapacity na ukládání odpadu na skládky, resp. na externality, které s tímto druhem nakládání s odpady souvisí, ale výrobní technologií, pro kterou platí stejné zákonitosti trhu jako pro jakékoli jiné výrobní procesy.1

Porter (2002) si je vědom ekonomických důsledků podpory recyklace v situaci, kdy (nejen) z ekonomického hlediska nedává recyklace smysl, a proto formuloval „dobré“ a „špatné“ důvody, proč recyklovat odpad. Za dobré důvody Porter (2002) považuje situace, kdy je:

- recyklace zdrojem druhotných surovin (roste-li poptávka po druhotných surovinách, pak roste i využití recyklace),

- recyklace alternativou k odstraňování odpadu (avšak pouze v okamžiku, kdy jsou externality plně internalizovány v ceně a recyklace je konkurenceschopnou variantou nakládání s odpady),

- recyklace řešením klesajících kapacit na odstranění odpadu (skládky).

Naopak špatnými důvody pro recyklaci je dle Portera (2002) představa, že:

- recyklace je řešením budoucí katastrofy spočívající ve vyčerpání primárních surovinových zdrojů,

- recyklace vyvažuje politiky, které ze sociálních důvodů podporují těžbu primárních surovin,

- recyklace musí nutně nahradit skládky odpadů, neboť skládky jsou místo, kde život cenných surovin končí,

- recyklace šetří energii nebo podporuje zaměstnanost.

Klíčovým argumentem proti podpoře recyklace za každou cenu (tedy i v okamžiku, kdy mezní soukromé náklady recyklace jsou vyšší, než náklady alternativních způsobů nakládání s odpady – např. skládkování)2, je plýtvání zdrojů společnosti (lidských, finančních, environmentálních). Následující obrázek ukazuje, jaká je velikost společenské ztráty užitku (plocha ß ohraničená přerušovanými čárami) v okamžiku podpory recyklace (mezní soukromé náklady – MPCREC) před skládkováním odpadu (mezní soukromé náklady – MPCREC). Obrázek naznačuje rozdílné soukromé náklady vybraných variant nakládání při volbě specifického množství odpadu, jež je předmětem nakládání (W). Tento obrázek pro zjednodušení nepracuje s velikostí společenských mezních nákladů, jejichž velikost je obtížné kvantifikovat. Snaha o kvantifikaci je však důležitým předpokladem pro internalizaci externích efektů, které jednotlivé způsoby nakládání s odpady generují (viz dále v textu).

Obrázek 1: Potenciální společenské ztráty podpory recyklace

Zdroj: Vlastní (s využitím aparátu Porter, 2002)

Tento obrázek však evokuje ještě jednu myšlenku, která souvisí s bezpodmínečnou podporou recyklace v současnosti. Porter (2002) totiž upozorňuje na to, že není-li recyklace smysluplná dnes, pak pokles zásob primárních surovin (jež jsou substitutem druhotných surovin vyrobených recyklací) může z recyklace učinit žádoucí způsob nakládání s odpady v budoucnu. Nicméně Porter (2002; 125) současně dodává, že „skutečnost, že něco bude rozsáhle recyklováno v budoucnosti, však není důkazem, že to musí být recyklováno nyní“.

Dopad podpory recyklace na náklady společnosti je možné prezentovat i prostřednictvím komparace mezních soukromých nákladů recyklace mezi jednotlivými členskými zeměmi EU (modelově země A, B, C). Podpora recyklace může mít podobu stanovení tzv. recyklačních kvót, neboli povinnosti členských zemí EU zajistit určitou míru recyklace komunálních odpadů (nebo např. obalů a obalových odpadů). Vzhledem k odlišným hospodářsko-politickým podmínkám v jednotlivých členských zemích EU jsou náklady na zajištění recyklace odlišné – země A (MPCA), země B (MPCB), země C (MPCC). Modelově předpokládáme, že nejnižší náklady recyklace (např. z důvodu úspor z rozsahu, většího odbytu druhotné suroviny apod.) jsou v zemi A, nejvyšší naopak v zemi C. Recyklační cíl je definován jako W. Z obrázku je zřejmé, že splnění povinnosti je pro jednotlivé členské státy jinak drahé – nejdražší je zajištění recyklace z důvodu nejvyšších mezních soukromých nákladů v zemi C, nejlevnější v zemi A. Z těchto důvodů doporučuje Slavík (2009) přehodnotit evropské recyklační cíle nebo nahradit administrativní nástroj v podobě recyklačního cíle nástrojem ekonomickým, který umožňuje efektivnější dosažení cíle environmentální politiky.

Obrázek 2: Komparace mezních soukromých nákladů plnění recyklačních cílů

Zdroj: Vlastní (s využitím aparátu Porter, 2002)

To, že recyklace nemusí být ze společenského hlediska nejoptimálnější alternativou nakládání s odpady, potvrzuje na základě analýzy nákladů a užitků (cost-benefit analysis) i Porter (2005), Pearce (2005), nebo Dijkgraaf a Vollebergh (2005). Porter (2005) však přiznává, že nákladově-užitkový test některé obce splňují, a to díky klesajícím nákladům na sběr a svoz vytříděných komodit v důsledku optimalizačních snah, resp. nahrazováním starých recyklačních technologií technologiemi moderními. Významným faktorem je rovněž rozvíjející se trh druhotných surovin, který na jedné straně tlačí na pokles jejich cen, které se tak stávají konkurenceschopnými primárním surovinám. Svou analýzu Porter (2005) uzavírá tím, že „recyklace je dobrá, ale ne za každou cenu“ (p. 55).

Pearce (2005) kritizuje lpění Evropské unie na hierarchii nakládání s odpady, které je dle jeho názoru více věcí „environmentálního přesvědčení, než racionálního posouzení“ (p. 77). Hierarchie nakládání by podle Pearce (2005) neměla být příliš vzdálená hierarchii, která je výsledkem racionálního ekonomického hodnocení – jako taková by měla být flexibilní na změny podmínek (např. oprávněnost recyklace je závislá na druhu materiálu). Dijkgraaf a Vollebergh (2005) dodávají, že díky heterogenitě odpadu a lokálním specifikům není one-size-fits-all řešení žádoucí.

Snaha zvýšit míru recyklace na společensky optimální výši vyvolává otázku, zda čím vyšší míra recyklace, tím lépe (neboli situace, kdy společensky optimální míra je 100 %), nebo zda se optimální míra recyklace nachází mezi 0–100 %. Je optimální mírou recyklace cíl Evropské unie definovaný směrnicí o odpadech (Waste Framework Directive) připravit k recyklaci 50 % komunálního odpadu do roku 2020, resp. 70 % do roku 2030? Rasmussen a Vigsø (2005) uvádí, že pokud je měřítkem environmentální hledisko, pak ano, 100 % recyklace je potenciálním cílem politiky. Pokud je ale měřítkem společenské hledisko (užitky a náklady, které by taková míra recyklace vyvolala), pak nikoli. Vždy je třeba zvážit tzv. mezní náklady na snížení znečištění (marginal abatement costs) a mezní společenský užitek, který má zvýšení recyklace o 1 %.

Snaha aplikovat ekonomické způsoby myšlení (více o povaze takového přístupu k nahlížení společenských problémů in Heyne, 1991) na recyklaci však naráží na odpor politické reprezentace na úrovni Evropské unie a národních států, resp. nevládních organizací (např. Slavík, 2009b), ale i na praktické problémy, které pramení z pozice, kterou si recyklace vybudovala v myšlení členů společnosti (Ackermann, 1997; Baumol, 1977). Principy fungování trhu velí přizpůsobit nabídku surovin určených k recyklaci (neregulované) poptávce po druhotných surovinách. Jak však upozorňuje Kozel (2009), pak nabídku materiálů určených k recyklaci vytváří obce, resp. občané prostřednictvím třídění využitelných složek a tuto nabídku nelze jednoduše zastavit tím, že budou občané vyzváni k přerušení třídění odpadu do doby, než poptávka po druhotných surovinách opět vzroste, nebo k omezení třídění jen na několik dní v týdnu.

Kozel (2009) tímto postřehem naráží na klíčový problém recyklace – dichotomii v regulaci nabídky a poptávky druhotných surovin vyrobených z materiálů díky recyklaci odpadů. Zatímco nabídka je díky politické podpoře recyklace předmětem regulace, poptávka odráží tržní preference výrobců a spotřebitelů. Jak naznačuje Porter (2002), či Slavík (2009a), ekonomické důsledky této dichotomie mohou být značné – v situaci jakékoli krize na trhu druhotných surovin (např. krize v letech 2008 – 2009) vede neutuchající politická podpora recyklace k destabilizaci celého systému odděleného sběru, zpracování a materiálového využití odpadů. Klesající cena druhotných surovin ohrožuje profinancování investic do celého systému nakládání s odpady z důvodu přebytečných kapacit zařízení, která jsou často financovaná z dotačních prostředků. V této situaci se platby za komunální odpad podporující třídění a recyklaci stávají nástrojem, který krizi na trhu druhotných surovin prohlubuje.

I přes dosud neukončenou odbornou diskusi o smysluplnosti recyklace je zřejmé, že recyklace odpadů je jednou z environmentálních priorit tvůrců evropské politiky ochrany životního prostředí. To se odráží i ve volbě nástrojů environmentální regulace, jejichž prostřednictvím mohou členské státy EU motivovat původce odpadů a domácnosti k vyšší recyklaci. V souvislosti s plněním cílů evropské regulace se předmětem zájmu staly i platby za komunální odpad (Eunomia, 2002), jejichž cílovou skupinou jsou zejména domácnosti, v omezené podobě i subjekty, které jsou napojené na obecní systémy nakládání s odpady (např. živnostníci).

2

Recyklace jako důsledek lidského jednání

2.1

Perspektiva zkoumání

Podstatou politiky ochrany životního prostředí (environmentální regulace), jejímž cílem je podpořit environmentálně šetrné způsoby nakládání s odpady (ve smyslu naplňování principů hierarchie nakládání s odpady)3, je změna podmínek rozhodování člověka o spotřebě přírodních zdrojů – např. změnou relativních cen jejich užití. Objektem environmentální regulace je tak člověk a jeho rozhodování. Jednoduchým měřítkem účinnosti environmentální regulace je proto to, do jaké míry přispěla regulace ke změně chování člověka, který je původcem znečištění životního prostředí.

Je-li však objektem environmentální regulace jednání člověka, pak je nutné vymezit metodologickou perspektivu jeho zkoumání. Z obecného hlediska je totiž lidské jednání předmětem zájmu celé řady společenských věd. Avšak zatímco ekonomie se zabývá jednáním jako takovým, psychologie se soustřeďuje na psychologické události, které jednání předchází (Mises, 2006), sociologie zkoumá roli skupinového jednání člověka (Hannigan, 2014) a např. etika analyzuje morálku a dobré mravy (Slavíková et al., 2012), resp. hodnotí volbu cílů a preferencí, které jsou v pozadí jednání, z normativního hlediska (zda jsou cíle „správné“, resp. jak by měly cíle vypadat).

Jakkoli se environmentální regulace inspiruje u všech uvedených vědeckých disciplín, hlavní perspektivou zkoumání této práce budou metodologická východiska ekonomie s dílčími přesahy do psychologie a behaviorálních aspektů rozhodování člověka o alokaci přírodních zdrojů. Hlavním důvodem je skutečnost, že ekonomické nástroje (vč. nástrojů poplatkového typu), jejichž smyslem je změnou cenového mechanismu zvyšovat mezní náklady environmentálně nežádoucího jednání subjektů (resp. mezní užitky plynoucí z environmentálně šetrného chování), jsou odrazem pigouviánské ekonomiky, v níž jsou externí efekty lidské činnosti internalizovány prostřednictvím daní či poplatků, resp. subvencí a dotací (Slavík et al., 2009).

Z odkazu na pigouviánskou ekonomiku je patrné, že environmentální politika^4 je postavena na doporučeních školy neoklasické (environmentální) ekonomie (Slavík, 2007; Slavíková et al., 2012). Tržní selhání, jež je příčinou vzniku environmentálních problémů, má za následek nadspotřebu statků životního prostředí v důsledku nulových cen a vznik vícenákladů za jejich užívání, které jsou přeneseny na třetí osobu nebo společnost jako celek (Frey et al., 1991; Tietenberg a Lewis, 2010). Využití ekonomických nástrojů je tak efektivní, účinnou a politicky přípustnou cestou, jak externí náklady internalizovat (Dinan, 1993; Vetter, 2013; Dubois a Eyckmans, 2014).

2.2

Neoklasická ekonomie a selhání trhu

Metodologická východiska neoklasické (environmentální) ekonomie popisují nejen principy lidského jednání a rozhodování, ale na jejich základě i příčiny environmentální regulace. Klíčovou roli přitom hraje neoklasická teorie selhání trhu (více viz Choe a Fraser, 1998; Kinnaman a Fullerton, 1999; OECD, 2000; Jílková et al., 2006; Slavík, 2007) a jeho náprava prostřednictvím implementace ekonomických nástrojů regulace (např. subvence, zálohy, obchodovatelná povolení, poplatek za ukládání odpadu na skládky či poplatek za komunální odpad).

Neoklasická (environmentální) ekonomie vychází z předpokladu, že trh je vhodným mechanismem pro alokaci zdrojů v ekonomice. Odráží-li ceny statků a služeb mezní náklady na jejich produkci a současně odpovídají meznímu užitku z jejich spotřeby, pak dochází k rovnováze na trhu statků a služeb, cena vede k jeho vyčištění a rovnováha má povahu Paretova optima (Bartmann, 1996). V oblasti nakládání s odpady to znamená, že za těchto předpokladů je trh schopný zajistit společensky optimální míru produkce odpadu (vč. komunálního), třídění a recyklace, resp. odstranění odpadu na skládkách či v zařízeních na energetické využití odpadu.

Tietenberg (1996) a Anderson (2010) však dokládají, že naplnění těchto předpokladů je ve skutečnosti velmi obtížné a v důsledku specifické povahy některých (tzv. veřejných) statků, nedokonalých informací (imperfect information) a externalit volný trh selhává. Důsledkem selhání trhu je dle Andersona (2010) nárůst produkce odpadů, lokalizace skládek daleko od center, která způsobuje přímé náklady, resp. externí náklady spojené s přepravou odpadů na dlouhé vzdálenosti, kontaminace podzemních vod v důsledku ukládání odpadu na skládky, či toxicita popela pocházejícího ze zařízení na energetické využití odpadu.

Společným znakem těchto tržních selhání je povaha statků, jichž se selhání týká – statků „u kterých ne všechny užitky a náklady s nimi spojené vstupují do kalkulací výrobců a spotřebitelů“ (Slavíková et al., 2012; 49). Zpravidla se nejedná o soukromé statky, které jsou efektivně alokovány trhem, ale o statky, které se vyznačující nerivalitou a nevylučitelností ze spotřeby (tzv. veřejné statky) (Špalek, 2011; Slavíková et al., 2012). Pokles hodnoty těchto statků (jako důsledek znečištění způsobeného průsaky do podzemních vod, emisemi do ovzduší způsobenými přepravou nebo emisemi skládkového plynu) a jeho ocenění trhem, je komplikované, a proto cenová informace o těchto aspektech produkce odpadů nevchází do individuální kalkulace. Ta se následně odehrává na základě nedokonalých informací, čehož důsledkem je suboptimální míra recyklace, množství odpadu ukládaného na skládky, které vyvolávají intervence státu.

Průsaky do podzemních vod, emise do ovzduší způsobené přepravou, nebo emise skládkového plynu jsou typickými příklady tzv. negativních externalit, které způsobují tržní selhání (Bartmann, 1996; Anderson, 2010; Tietenberg, 1996; Tietenberg a Lewis, 2010)5. Externality jako nezamýšlený efekt interakce mezi lidmi ve společnosti (pozitivní nebo negativní) jsou dle původního konceptu A. C. Pigoua výrazem rozdílu mezi soukromými užitky/náklady, které plynou ze spotřeby a výroby a užitky/náklady, jež vznikají společnosti jako celku. Externality nejsou internalizovány trhem, neboť výše uvedené statky a služby mají velmi často na trhu nulovou hodnotu. Protože účastníci trhu nedostávají úplnou informaci o nákladech a užitcích spojených se spotřebou a výrobou statků a služeb, pak výsledkem tržní alokace je produkce většího množství statků a služeb generujících negativní externality, a naopak nižšího množství statků a služeb, jež jsou příčinou vzniku pozitivních externalit, než by odpovídalo společensky žádoucí alokaci. Jak uvádí Slavík (2007), tato nerovnováha je považována za projev selhání trhu, které je nutné napravit prostřednictvím intervence státu.

Touto intervencí je implementace tzv. pigouviánské daně (Pigouvian tax), jejímž prostřednictvím jsou internalizovány externality na trhu. Aplikací pigouviánské daně jsou původci negativní externality donuceni nést nejen soukromé náklady spotřeby a výroby^6, ale i náklady externí (soukromé + externí náklady = společenské náklady). V důsledku této internalizace je předmětem spotřeby a výroby méně statků a služeb, které produkují negativní externality (Bartmann, 1996; Slavíková et al., 2012). Dosažení společensky optimální míry produkce statků a služeb je podmíněno stanovením optimální výše pigouviánské daně. Ta by měla být stanovena ve výši externality neboli ve výši rozdílu mezi společenskými a soukromými náklady (Vítek, 1998).

2.3

Environmentální regulace – hledání optima

Choe a Fraser (1998) potvrzují, že vládní intervence v odpadovém hospodářství jsou oprávněné, neboť řada nákladů (např. zápach, nemoci, degradace životního prostředí) souvisejících s produkcí odpadu a jeho odstraněním má externí povahu a decentralizované trhy je neumějí plně internalizovat. Otázkou však je, prostřednictvím jakých nástrojů mohou vlády tato selhání trhu napravit, protože „nesprávně zvolené nástroje mohou ohrozit naplnění cílů správně koncipované politiky“ (Choe a Fraser, 1998; 271).

S cílem navrhnout optimální podobu vládních intervencí vyvinuli Kinnaman a Fullerton (1999) model, který definuje podmínky, za kterých lze dosáhnout efektivní alokace zdrojů i za přítomnosti externích nákladů způsobených odstraňováním odpadu. Optimální regulace ekonomického chování domácností je dle jejich názoru kombinací zdanění každé jednotky produkovaného komunálního odpadu, subvencí za jejich ochotu třídit komunální odpad a daní za odstranění odpadu, která je součástí ceny výrobku v okamžiku jeho nákupu. Ekonomické chování výrobců může být regulováno např. prostřednictvím daně na primární surovinové zdroje, či subvence za využívání druhotných surovin ve výrobě. Kinnaman a Fullerton (1999) na základě studia empirické literatury následně dokazují, že kombinace těchto dílčích politik může být využita pro účinnou podporu decentralizované ekonomiky pro dosažení efektivní alokace zdrojů.

Choe a Fraser (1998) zvolili obdobný přístup. Předpokládají, že v standardním ekonomickém modelu dochází k rovnováze na trhu v situaci, kdy se soukromé mezní náklady ekonomické činnosti rovnají soukromým mezním užitkům, které tato aktivita přináší.

Obrázek 3: Rovnovážný stav na trhu – hledání optimální míry produkce odpadu

Zdroj: Choe a Fraser (1998, s. 277)

Vycházíme-li z předpokladu, že odpady jsou vedlejším produktem spotřeby, pak rovnováhy na tomto trhu bude dosaženo tehdy, když se mezní užitek ze spotřeby (MU) bude rovnat mezním nákladům (MPC) spotřeby (mezní náklady se přitom skládají z ceny produktu, který je předmětem spotřeby a ceny služby, kterou je svoz a odstranění odpadu). Klíčovým předpokladem tohoto ekonomického modelu je to, že soukromé mezní náklady nezohledňují společenské náklady spotřeby, resp. svozu a odstranění odpadu. V takovém případě se liší mezní soukromé náklady (MPC) a mezní společenské náklady (MSC), přičemž rozdíl představují externality, které narušují tvorbu rovnovážného stavu na trhu. Obvyklá interpretace tohoto stavu environmentálními ekonomy je, že v důsledku externalit, které nejsou zohledněny v rozhodování domácností o spotřebě produktů (vedlejším produktem spotřeby je vznik odpadu) a o poptávce po službě svozu a odstranění odpadu, je produkce většího množství odpadu, než by odpovídalo společensky optimální míře.

Společensky optimální míry produkce odpadu je dosaženo v bodě W*, tedy v bodě, kdy se rovná mezní užitek ze spotřeby společenským mezním nákladům. Rovnovážná produkce odpadu na decentralizovaném trhu (bod W1) je v takovém případě vyšší než produkce odpadů na regulovaném trhu. Environmentální ekonomie nabízí dva teoretické přístupy řešení nesouladu mezi soukromou a společensky optimální mírou produkce odpadu – Coaseho přístup založený na definici vlastnických práv a vyjednávání, nebo internalizace externalit zdaněním soukromé spotřeby statků, resp. služeb svozu a odstranění odpadu. Jak uvádí Choe a Fraser (1998), přístup založený na definici vlastnických práv k externalitám je nejen komplikovaný, ale v řadě případů prakticky neřešitelný. Nicméně i intervence státu v podobě internalizace externalit prostřednictvím zdanění soukromé spotřeby statků, resp. služeb svozu a odstranění odpadu naráží na celou řadu problémů, které snižují účinnost tohoto řešení.

Účinnost zdanění soukromé spotřeby závisí na tom, jak dalece se zdanění projeví v konečném zvýšení ceny pro spotřebitele (Choe a Fraser, 1998) a do jaké míry je výše sazby daně/poplatku optimální (Bartmann, 1996). Teprve zvýšení ceny, a tím i zvýšení soukromých mezních nákladů povede ke zvýšení MPC a tím i ke snížení produkce odpadů. Stejně je tomu i v případě zdanění služeb svozu a odstranění odpadů. V případě, že se skutečně soukromé mezní náklady vyrovnají společenským mezním nákladům produkce odpadů, je možné považovat intervenci státu za účinnou ve snižování produkce odpadu na společensky optimální míru. Nicméně klíčovým předpokladem je, aby cena za spotřebu statků, resp. služeb svozu a odstranění odpadu zahrnovala nejen soukromé, ale i společenské mezní náklady.

Až do této chvíle model předpokládal, že odpad ze spotřeby je fixním podílem celkové spotřeby. Jak však Choe a Fraser (1998) upozorňují, tak domácnosti mají možnost snížit tento podíl opakovaným používáním výrobků nebo kompostováním. Z pohledu ekonomického rozhodování tak budou domácnosti činit tehdy, když soukromé mezní náklady takového chování (vč. nákladů času či vynaložených prostředků) budou nižší (nebo rovné) mezním užitkům, které takové chování přinese (např. nižší náklady na svoz a odstranění odpadu, užitky z opakovaného používání a kompostování apod.). Choe a Fraser (1998) však upozorňují, že mají-li domácnosti tuto možnost, pak uvalení daně na spotřebu statků či služeb nebude mít žádoucí účinek. Zvýšení daně na službu sběru a odstranění odpadu by vedlo k substituci legálního chování (nasmlouvání příslušné služby) nelegálními způsoby nakládání s odpady, které představují způsob, jak se vyhnout platbě za sběr a odstranění odpadu. Nejenže by takové zdanění nevedlo ke zvýšení soukromých mezních nákladů na úroveň společenských, ale současně by dále rostly společenské mezní náklady v důsledku nelegálního nakládání s odpady, čímž by se rozdíl mezi MPC a MSC ještě zvýšil.

Choe a Fraser (1998) dodávají, že v takovém případě se regulace dostává do poněkud svízelné situace. Příliš nízká cena za svoz a odstranění odpadu nebude motivovat domácnosti k hledání způsobů, jak množství odpadu snížit. A naopak: příliš vysoká cena naopak může vést k nelegálním způsobům nakládání s odpady. Vyvážení prevence vzniku odpadu, resp. minimalizace jeho vzniku a minimalizace nelegálních způsobů nakládání s odpady patří mezi klíčové výzvy regulace v odpadovém hospodářství. Choe a Fraser (1998) navrhují tento konflikt řešit zdaněním spotřeby statků, nicméně přiznávají, že tento nástroj má pouze nepřímý (a omezený) vliv na množství produkovaného odpadu, a proto nelze očekávat, že by bylo dosaženo optimální produkce odpadu W*. Kombinace zdanění spotřeby statků a služby svozu a odstranění odpadu však představuje cestu, jak dosáhnout alespoň second-best řešení (tedy nikoli bodu W*, ale bodu, který se nachází mezi W* a W1).

Problém s hledáním optimální míry zdanění (nebo zpoplatnění) do značné míry řeší koncept standardu a ceny (standard-price approach). Výhoda tohoto přístupu spočívá v tom, že míra zdanění není podrobena testu Paretovy efektivnosti, nýbrž se odvíjí od politicky definovaného cíle – standardu (Bartmann, 1996). Iterativním přizpůsobováním výše zdanění míře dosažení tohoto standardu je dosaženo výše zdanění, která se blíží optimální (Wiesmeth, 2012), nicméně dosažení skutečného optima je spíše náhodný jev (Bartmann, 1996).

2.4

Optimální míra recyklace

I optimální míra zdanění/zpoplatnění však vyžaduje znalost environmentálního cíle – standardu, kterého se má regulací dosáhnout. Ať již se jedná o společensky optimální míru produkce komunálního odpadu, míru recyklace či míru ukládání komunálního odpadu na skládky. Otázkou však je, jak definovat společensky optimální míru na jedné straně a co je příčinou toho, že společensky optimální míry není prostřednictvím fungování spontánních tržních sil dosaženo.

Např. Ferrara a Missios (2014) vidí příčinu suboptimální míry recyklace v chování člověka. Pokud člověk v okamžiku spotřebního rozhodování (ve smyslu kolik toho spotřebuje, resp. jaké produkty zvolí mezi substitučními produkty, které se liší množstvím odpadu) ignoruje produkci odpadu jako vedlejšího (komplementárního) produktu spotřeby, pak má sklon k produkci většího množství odpadu, než je společensky optimální. Míra této „suboptimality“ přitom závisí na tom, do jaké míry platba za další jednotku odpadu zohledňuje soukromé a externí náklady sběru a odstranění této jednotky odpadu.

Je nasnadě, že v rámci systému paušálních plateb (viz kapitola 5.2) mají spotřebitelé pocit, že mezní náklady na spotřebovanou službu jsou rovné nule, a proto ignorují nejen externí náklady produkce jejich odpadu, ale také soukromé náklady. V rámci systému variabilních plateb spotřebitelé berou v potaz mezní soukromé náklady nakládání s jejich odpady, ale nezohledňují mezní externí náklady, dokud variabilní platba neinternalizuje mezní společenské náklady nakládání s odpady. Nicméně Ferrara a Missios (2014) dodávají, že i kdyby variabilní platba zohledňovala přímé i nepřímé náklady, pak to, že se spotřebitelé v rámci tohoto systému plateb uchylují k nelegálním způsobům nakládání, znemožní dosažení společenského optima.

Rovněž Hage et al. (2009) vidí příčinu nedostatečné míry recyklace v motivacích, kterým jsou lidé (domácnosti) vystaveni. Domácnosti nejsou kompenzovány za své úsilí třídit odpad neboli za činnost, která přispívá k produkci veřejného statku, jakým je vyšší kvalita životního prostředí^7. Jak naznačuje teorie her pro nekooperativní chování, pak individuální sklon poskytovat takový statek bude pouze omezená. Navíc Andreoni (1988) dokládá, že i v případě altruistického chování bude příspěvek k poskytování takového veřejného statku ve velkých ekonomikách nedostatečný (in Hage et al., 2009).

Baumol (1977) prezentuje obecný ekonomický model trhu a roli recyklace. Autor považuje za samozřejmé, že v případě absence externalit by všeobecná rovnováha produkovala optimální množství recyklace tak, jako tomu je v případě jakékoli jiné ekonomické aktivity. Umělý tlak na prosazení recyklace na trhu by tak nutně vedl k poklesu společenského blahobytu. Volný trh by v takových podmínkách zcela zohledňoval relativní náklady a kvalitu primárních zdrojů a druhotných surovin. Baumol (1977) uznává, že v důsledku odstraňování odpadu vznikají externality, nicméně podotýká, že i recyklace je spojena s externími náklady, které by měly být brány v úvahu. Snížení externích nákladů odstraňování odpadu nemůže být dosaženo zvyšováním recyklace druhotných surovin.

Další pohled na optimální míru recyklace akcentuje perspektivu trhu druhotných surovin. Ackerman (1997) uvádí, že tržní ceny druhotných surovin neposkytují dostatečné pobídky k recyklaci, protože tvorba cen nezohledňuje externí užitky (jako jsou užitky plynoucí např. z prevence znečištění, ochrany lidského zdraví, úspory zdrojů či nižšího skládkování odpadu). Anderson (2010) v této souvislosti dodává, že tržní hodnota druhotných surovin neobsahuje hodnotu vzdělání, formování správných návyků či symbolická gesta. Seznamování dětí s fungováním procesu třídění a recyklace je současně učí o vzácnosti zdrojů, jež si přenášejí i do ostatních částí života – např. ochoty investovat do dobrovolnické činnosti a ochrany životního prostředí.

Recyklace však není zdrojem pouze užitků, které nejsou internalizovány, ale i nákladů. Powell et al. (2002) sice potvrzují užitky, které jsou spojené s recyklací odpadu, nicméně současně upozorňují na externí (společenské) náklady recyklace, které souvisí se sběrem a svozem odpadu k recyklaci (dopady přepravy odpadu na zdraví a životní prostředí, dopady související s tříděním odpadu doma, resp. dopady na zdraví související s hlukem a zápachem, které mohou doprovázet třídění odpadu ve sběrných dvorech apod.). Baumol (1977) v této souvislosti uvádí, že recyklace používá zdroje k produkci statků a služeb, a proto není vždy jisté, že mezní čistý produkt musí být pozitivní.

Z uvedeného je patrné, že ekonomická teorie neposkytuje dostatečnou oporu v hledání optimální míry recyklace, která se mohla stát cílem environmentální regulace. Míra recyklace, kterou definuje Evropská komise jako cíl politiky oběhového hospodářství (65 % recyklace komunálního odpadu do roku 2030), je tak spíše politickým cílem, jehož naplňování má velmi významné ekonomické důsledky na lokální úrovni jednotlivých členských zemí EU.

2.5

Internalizace externalit – vybrané otázky

Jakkoli standardní ekonomie přijala externality jako příklad selhání trhu, pak Cordato (1992), nebo Slavík (2007) ukazují, že nekritické přijetí tohoto konceptu ignoruje celou řadu metodologických problémů, které jsou s teorií externalit spojené. Kritika přichází jak z řad zástupců Rakouské školy (např. Cordato, 1992), ale i dalších ekonomů, kteří zpochybňují nutnost intervencí státu do způsobu, jak jsou externality internalizovány trhem (Zimmermann, 2000). Jak však potvrzuje na příkladu ekologických daní Zimmermannová (2016), koncept pigouviánské daně setrvává v pozadí environmentální regulace v oblasti ochrany životního prostředí, a to jak v rámci Evropské unie, tak v rámci zemí OECD.

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Recyklační chování domácností a nástroje, jak ho měnit.
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.