Řízení lidských zdrojů ve veřejném sektoru

Řízení lidských zdrojů ve veřejném sektoru

Iveta Chmielová Dalajková

Vzor citace:

CHMIELOVÁ DALAJKOVÁ, I. Řízení lidských zdrojů ve veřejném sektoru. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2022, 276 s.

© Mgr. Iveta Chmielová Dalajková, LL.M., 2022

ISBN 978-80-7676-393-7 (brož.)

ISBN 978-80-7676-394-4 (e-pub)

ISBN 978-80-7676-395-1 (mobi)

www.wolterskluwer.cz

Poděkování

Mé nejmilovanější dceři Leoně a manželu Jurajovi za trpělivost.

Za anglický text anotace mému příteli JUDr. Petrovi Gajduškovi, LL.M., M.St.

O autorce

Mgr. Iveta Chmielová Dalajková, LL.M. (1976)

Absolvovala Pedagogickou fakultu TU Strojní a textilní v Liberci (magisterský titul). Na Ústavu práva a právní vědy, o. p. s., absolvovala program veřejné právo, kde získala titul LL.M. Působila v řadě manažerských pozicí v ústředních orgánech státní správy, kde získala vhled do personálních procesů a personálního řízení ve státní správě. Krátce působila jako konzulka na Generálním konzulátu České republiky v Sankt Peterburgu. Od roku 2013 působí (s krátkými přestávkami) na pozici personální ředitelky Ministerstva zahraničních věcí, kde připravila několik kariérních řádů pro zaměstnance a nastavila základy čitelného kariérního růstu pro zaměstnance ministerstva. Od roku 2019 je členkou poradního sboru náměstka ministra vnitra pro státní službu k zákonu o státní službě a zákonu o zahraniční službě. Od roku 2020 vyučuje na Masarykově ústavu vyšších studií Českého vysokého učení technického v Praze předměty „Leadership a vzdělávání zaměstnanců“, „Řízení lidských zdrojů“ a „Zaměstnanecké výběrové řízení“. Píše oponentské posudky k bakalářským pracím a vede bakalářské práce zabývající se oblastí řízení lidských zdrojů.  Od roku 2020 je členkou výběrové komise pro stáže v Evropské komisi – program profesních stáží pro národní experty (NEPT). Je spoluautorkou zákona o zahraniční službě. Participovala na: Komentáři k zákonu o zahraniční službě (Wolters Kluwer, 2020); Řízení lidských zdrojů v organizaci (MÚVS, ČVUT 2022).

Seznam předpisů citovaných v publikaci

nařízení komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým se v souladu s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách)

směrnice 2003/88/EC ze dne 4. listopadu 2003 o některých aspektech úpravy pracovní doby

ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky

zákon č. 15/1914 ř. z., o služebním poměru státních úředníků a státních sluhů (služební pragmatika)

zákon č. 103/1926 z. a n., platový zákon

zákon č. 32/1957 Sb., o nemocenské péči v ozbrojených silách

zákon č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků

zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád)

zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů a některé další zákony (starý zákoník práce)

zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)

zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky

zákon č. 100/1970 Sb., o služebním poměru příslušníků Sboru národní bezpečnosti

zákon č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích

zákon č. 412/1991 Sb., o kárné odpovědnosti soudců

zákon č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky

zákon č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku

zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech

zákon č. 256/1992 Sb., o ochraně osobních údajů v informačních systémech

zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství

zákon č. 92/1994 Sb., branný zákon

zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře

zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění

zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu

zákon č. 7/1996 Sb., o některých poměrech vojáků

zákon č. 113/1997 Sb., služební poměr příslušníků Celní správy ČR

zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců

zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky

zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách)

zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím a jiné

zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky

zákon č. 220/1999 Sb., o průběhu základní nebo náhradní služby a vojenských cvičení a o některých právních poměrech vojáků v záloze

zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání (zákon o vojácích z povolání)

zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů

zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv

zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)

zákon č. 238/2000 Sb., o služebním poměru Hasičského sboru

zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)

zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců a státních zástupců a soudních exekutorů

zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků (zákon o úřednících ÚSC)

zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon)

zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů)

zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (správní řád)

zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti

zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách

zákon č. 115/2006 Sb., o registrovaném partnerství

zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění

zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce (nový zákoník práce)

zákon č. 121/2008 Sb., o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství

zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací

zákon č. 425/2010 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů

zákon č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování

zákon č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách

zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě

zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich

zákon č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích

zákon č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě a o změně některých zákonů (zákon o zahraniční službě)

nařízení vlády č. 62/1994 Sb., o poskytování náhrad některých výdajů zaměstnancům rozpočtových a příspěvkových organizací s pravidelným pracovištěm v zahraničí

nařízení vlády č. 290/1995 Sb., kterým se stanoví seznam nemocí z povolání

nařízení vlády č. 303/1995 Sb., o minimální mzdě, ve znění pozdějších předpisů

nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě

nařízení vlády č. 567/2006 Sb., o minimální mzdě, o nejnižších úrovních zaručené mzdy, o vymezení ztíženého pracovního prostředí a o výši příplatku ke mzdě za práci ve ztíženém pracovním prostředí

nařízení vlády č. 222/2010 Sb., o katalogu prací ve veřejných službách a správě

nařízení vlády č. 302/2014 Sb., o katalogu správních činností

nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů

nařízení vlády č. 92/2015 Sb., o pravidlech pro organizaci služebního úřadu

nařízení vlády č. 135/2015 Sb., o dalších překážkách ve státní službě, za které přísluší státnímu zaměstnanci plat

nařízení vlády č. 137/2015 Sb., o dalších případech, ve kterých lze přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou

nařízení vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů

nařízení vlády č. č. 36/2019 Sb., o podrobnostech služebního hodnocení státních zaměstnanců a vazbě osobního příplatku státního zaměstnance na výsledek služebního hodnocení

vyhláška č. 7/1996 Sb., o peněžních a naturálních náležitostech vojáků v činné službě a žáků vojenských škol, kteří nejsou vojáky

vyhláška č. 264/1999 Sb., o poskytování studijního volna vojákům z povolání

vyhláška č. 266/1999 Sb., o způsobu zabezpečování bezplatného stravování, výstrojních a přepravních náležitostí a o zabezpečování ubytování vojáků z povolání

vyhláška č. 268/1999 Sb., kterou se pro účely výsluhových náležitostí stanoví, kdo je považován za výkonného letce a která služba je zvláštní povahy nebo zvláštního stupně nebezpečnosti, a postup při výplatě výsluhových náležitostí

vyhláška č. 281/1999 Sb., kterou se stanoví služba zdraví škodlivá nebo zvlášť obtížná a okruh služebních zařazení pro poskytování preventivní rehabilitace

vyhláška č. 114/2002 Sb., o fondu kulturních a sociálních potřeb

vyhláška č. 433/2004 Sb., kterou se stanoví druh a vzor služebních medailí bezpečnostních sborů a důvody pro jejich udělení

vyhláška č. 105/2008 Sb., o naturálních a peněžitých náležitostech žáků vojenských středních škol

vyhláška č. 217/2010 Sb., o stanovení kvalifikačních předpokladů pro služební zařazení vojáků z povolání

vyhláška č. 511/2012 Sb., o uznání rovnocennosti vzdělání úředníků územních samosprávných celků

zákon č. 247/2014 Sb., o poskytování služby péče o dítě v dětské skupině a o změně souvisejících zákonů

vyhláška č. 162/2015 Sb., o podrobnostech úřednické zkoušky

vyhláška č. 189/2015 Sb., o postupu při služebním hodnocení vojáků a jeho hlediscích

vyhláška č. 188/2017 Sb., o podrobnostech zkoušky zakončující vzdělávací program zaměřený na výkon zahraniční služby

vyhláška č. 189/2017 Sb., o stanovení diplomatických a konzulárních hodností, podmínkách a postupu při jejich přiznávání a propůjčování

vyhláška č. 382/2017 Sb., o výběru, přijímání a přípravné službě justičních čekatelů a o odborné justiční zkoušce

usnesení vlády č. 1542 ze dne 10. listopadu 2005, o Pravidlech vzdělávání zaměstnanců ve správních úřadech

usnesení vlády České republiky č. 270 ze dne 21. března 2001; Etický kodex je přílohou tohoto usnesení s názvem „Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě“

usnesení vlády ČR č. 331 ze dne 9. května 2012 o Etickém kodexu úředníků a zaměstnanců veřejné správy

služební předpis č. 4/2015 náměstka ministra vnitra pro státní službu ze dne 24. července 2015, kterým se stanoví výše paušální částky nákladů spojených s vykonáním úřednické zkoušky

služební předpis č. 8/2015 náměstka ministra vnitra pro státní službu ze dne 26. října 2015, kterým se stanoví pravidla pro provádění změn a úprav systemizace služebních a pracovních míst a organizační struktury ve služebním úřadu

služební předpis č. 13/2015 náměstka ministra vnitra pro státní službu ze dne 14. prosince 2015, kterým se stanoví pravidla etiky státních zaměstnanců

služební předpis č. 1/2019 náměstka ministra vnitra pro státní službu ze dne 27. února 2019, kterým se stanoví postup při provádění služebního hodnocení státních zaměstnanců

Předmluva

V kontextu této publikace je vhodné úvodem připomenout, že zajišťování veřejných služeb a řádného a efektivního fungování veřejného sektoru je jedním ze zásadních (byť často přehlížených) atributů demokratického právního státu. Bohužel stále platí, že právní stát je křehký koncept a řádné fungování ústavních institucí, ochrana základních práv a svobod a důsledné dodržování dělby moci, vč. nezávislosti justice, není zdaleka samozřejmostí, a to ani v rámci Evropské unie (EU).

Netřeba asi zdůrazňovat, že moderní stát jako složitý mechanismus vyžaduje profesionální, efektivní a na politických změnách a tlacích nezávislý státní aparát, jenž působí mj. v řadách justice, státního zastupitelství, policie, státní správy (služby), územní samosprávy a v dalších oblastech financovaných z veřejných rozpočtů.

Státní služba, jako jedna z klíčových oblastí, na niž se tato monografie zaměřuje, je služba občanům. V ideálním světě by to zároveň měla být prestižní, respektovaná a náležitě honorovaná profese. K ideálnímu stavu máme jistě daleko, nicméně nepochybně došlo v této oblasti za posledních více než 30 let po zásadní společenské změně v listopadu 1989 k pozitivnímu vývoji, mj. přijetím komplexního právního rámce pro státní a zahraniční službu. Nebyl to ovšem jednoduchý proces – původní služební zákon z r. 2002 (č. 218/2002 Sb.), přijatý pro splnění jedné z podmínek vstupu do EU v r. 2004, nikdy nenabyl účinnosti, neboť si několik různých vlád postupně uvědomilo rozpočtové dopady nové úpravy a možná i emancipační potenciál pro státní zaměstnance ve smyslu posílení nezávislosti a ochrany před politickými tlaky.

Nicméně postupně praxe snad ukázala, že profesionální státní služba není jakýsi byrokratický požadavek, ale nutný předpoklad pro fungování moderního byrokratického systému (byrokracie nikoliv v lidovém pejorativním pojetí, ale ve smyslu definice Maxe Webera jako racionální způsob řízení velkých organizací). Po opakovaně odložené účinnosti byl pak nakonec služební zákon zrušen a nahrazen současným zákonem č. 234/2014 Sb., o státní službě, a kruh se tedy (alespoň sémanticky) uzavřel.

Požadavky z členství v EU, jak jsme již zmínili, jsou nepochybně jedním (ale rozhodně ne jediným) důvodem pro fungující státní správu. Nejen samotná EU jako složitá nadstátní organizace potřebuje kvalifikovaný a výkonný úřednický aparát (často pejorativně nazývaný bruselskou byrokracií, kdykoliv je třeba najít viníka za naši vlastní nekompetentnost a různá selhání). Rovněž tak členské státy EU, aby se mohly plně podílet na jejím fungování a profitovat z členství v tomto ekonomicky a politicky významném regionálním uskupení s globálním přesahem, musí disponovat odpovídající administrativní kapacitou, mj. pro efektivní správu a využití finančních prostředků z unijních fondů.

Ostatně užitečnou zátěžovou zkoušku prošla ČR a její státní správa během svého prvního předsednictví v Radě EU v 1. pol. r. 2009 a brzy bude mít možnost znovu dokázat, během nadcházejícího CZ PRES v 2. pol. r. 2022, že jsme moderní a efektivně řízený stát s profesionální státní službou (nebo se o to alespoň stále snažíme a dosahujeme snad i mírného pokroku).

Obsah knihy, kterou držíte v rukou, je však mnohem rozsáhlejší. Jedná se o poměrně unikátní monografii, která se zabývá komplexně řízením lidských zdrojů a personální politikou ve veřejné sféře a zasazuje ji do kontextu vývoje právní úpravy zaměstnaneckých poměrů státních úředníků (obecně státního aparátu v širším smyslu, nikoliv pouze státních zaměstnanců dle platného zákona o státní službě, ale také vojáků z povolání, příslušníků bezpečnostních sborů, soudců a úředníků územní samosprávy). Publikace detailně porovnává jednotlivé instituty zaměstnaneckého poměru upravené (či naopak chybějící) v příslušných zákonech a vyvozuje praktické implikace pro personální řízení a plánování.

Ačkoliv má kniha široký a ambiciózní záběr, z logiky věci její těžiště spočívá v zákonu o státní službě a náležitá pozornost je věnována důležitým změnám, které přinesl. Jak analýza jeho jednotlivých institutů postupně ukazuje, přijetí právní úpravy je pouze první (byť nezbytný) krok. Ovšem její řádná implementace a naplňování je zpravidla během na dlouhou trať. Někdy může dokonce působit i jako sledování pohyblivého cíle, kterým je jakési „ideální“ složení a působení státní služby, jež ale může být vágním a proměnlivým konceptem a vnímáno velmi odlišně v návaznosti na pravidelný volební cyklus a jiné faktory.

Pevně věřím, že ucelené pojednání o řízení lidských zdrojů ve veřejném sektoru, s důrazem na aplikaci platného zákona o státní službě, osloví řadu čtenářů a přispěje k veřejné diskusi a pochopení fungování moderního státu s efektivní byrokracií, jež je však zároveň „uživatelsky vlídnou“, dbá o blaho občanů a výměnou požívá jejich respektu. Vrátíme-li se zpět k pojetí Maxe Webera, měla by to být byrokracie fungující nezávisle na politické vůli, která postupuje výhradně podle obecné normy zákona a tím přispívá k naplňování principů právního státu.

Osobně mě také těší, s ohledem na moji profesi, že se publikace rovněž věnuje dílčí, ale pro mezinárodní kredit a prestiž ČR velmi významné složce – zahraniční službě (neboli diplomacii) podle zákona č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě. Tato norma, která v r. 2017 (tedy relativně velmi nedávno) následovala a doprovodila přijetí obecné úpravy státní služby v r. 2014, znamenala skutečný přelom – diplomacie (včetně konzulární služby, zajišťující pomoc občanům ČR v zahraničí) konečně získala ucelený právní rámec a jasná pravidla pro své fungování. Takový luxus nikdy předtím neměla a je za něj jistě náležitě vděčna. I zahraniční služba tedy nyní může mířit ke svému ideálu, spočívajícím v její profesionalitě a kariérním postupu založeném na znalostech, schopnostech a výsledcích. Jejím hlavním úkolem přitom vždy bude účinné prosazování zahraniční politiky státu, ale pokud možno s minimálním (vnitro)politickým zasahováním do zákonem stanovených principů jejího fungování.

V rozhovoru z r. 2013 glosoval právní filozof Jiří Přibáň, profesor Univerzity v Cardiffu, tehdejší neexistenci služebního zákona následovně: „Když si každá nová politická reprezentace s sebou přinese nové byrokratické vedení, jedná se o další příklad delegitimizace státu i neskutečného odlivu energie, vědomostí a dovedností ze státního aparátu.“

Lze tedy jen doufat, že předkládaná monografie je důkazem, že jsme se od výše popsaného stavu alespoň částečně posunuli a veřejný sektor se stává oblastí, kde lze seriózně uvažovat o strategickém a koncepčním řízení, kontinuitě a profesionalizaci státního aparátu. Jinými slovy, nejsme a do budoucna snad již nebudeme v situaci, kdy by se po každých sněmovních volbách či pouhé změně vládní koalice musel bájný fénix státní služby vždy znovu rodit z popela.

Praha, 31. 1. 2022

JUDr. Emil Ruffer, Ph.D.

autor je právník a diplomat, působí na Ministerstvu zahraničních věcí ČR

1

Právní rámec upravující státně zaměstnanecké poměry ve veřejném sektoru

Pojem veřejná správa má své kořeny v římském právu a jedná se o správu lidské společnosti zorganizované ve stát se státním zřízením a je základním pojmem správního práva.1 Císařové, počínaje Augustem, cílevědomě vytvářeli systém centrálních úřadů, v nichž byli úředníci jmenováni v závislosti na vůli císařského dvora a byli za svou práci placeni z císařské pokladny. Císařská římská administrativa zavedla např. kariérní řád (cursus honorum).2 Jedná se o typický nástroj v kariérních systémech^3 státně zaměstnaneckých poměrů. Veřejnou správu charakterizuje funkce mocenská, ochranná, organizační, regulační a služba veřejnosti.4 Z pohledu systému veřejné správy, pro účely této publikace, bude klíčový systém personální, organizační a systém správních činností. Potřebné je i připomenout dělení práva (právní dualismus) na právo veřejné a soukromé, které je v oblasti regulace personálního řízení ve veřejném sektoru klíčové, protože právo veřejné používá odlišné principy a zásady, legislativní nástroje a oblast rozhodování. Služební poměry řadíme do práva veřejného a zaměstnanecké smluvní vztahy ve veřejném sektoru řadíme do práva soukromého. Ve veřejném sektoru dělíme zaměstnanecké vztahy na: služební poměry a pracovní poměry. Souhrnně je lze označit za státně zaměstnanecké poměry. Slučujícím prvkem jsou pro státně zaměstnanecké poměry definovaná práva a povinnosti, omezení jiné výdělečné činnosti a plat z veřejných prostředků. Systém organizační upravuje subjekty působící ve veřejném sektoru podle kompetencí a v této publikaci se zaměříme na tři základní pilíře pro výkon státní moci, a to na ozbrojené a bezpečnostní síly (vojáky z povolání a příslušníky bezpečnostních sborů), státní a územní aparát (státní zaměstnance a úředníky územních samosprávných celků) a soudy (soudce). Systém správních činností je typickým znakem pro výkon veřejného sektoru směrem k obyvatelstvu a regulaci uvnitř veřejné správy (např. nařízení, vyhláška, správní akt a rozhodnutí).

Hendrych rozděluje veřejnou správu z několika hledisek, a to z pohledu organizačního (kdo rozhoduje a kde se rozhoduje), právní formy (veřejné a soukromé právo) a úkolů veřejné správy (kompetence).5 Pro veřejný sektor je také typické rozhodování, které se objevuje i v moci soudní. Pro rozhodování slouží procesní právní normy, kterými jsou správní řád,6 občanský soudní řád a trestní řád.7

Pokud zvláštní zákon upravuje vlastní procesy správního řízení jiným způsobem, použijí se pravidla zvláštního zákona, v ostatních případech se postupuje podle správního řádu. Takovým zvláštním zákonem v oblasti řízení lidských zdrojů ve veřejném sektoru je zákon o vojácích z povolání, zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, zákon o státní službě a zákon o zahraniční službě. V oblasti personalistiky se správní řízení nevyužije při vzniku pracovního poměru soudců a úředníků ÚSC a zaměstnanců ve státní službě, kteří nevykonávají činnosti podle zákona o státní službě nebo zákona o zahraniční službě.8 Správní řízení je tedy typické pro oblast veřejného práva a tím také do něho začleňuje služební poměry. Správní řízení má dlouhou historii a datujeme ho už od 18. století.9

V běžné praxi pak personalisté používají rozlišení na ty zákony, kde věc není upravena nebo zakázána v zákonné normě, a tudíž je dovolena (soukromoprávní povaha – zákoník práce), a na ty, kde lze jednat pouze tak, jak je zákonem uloženo a subjekt ani objekt práva se od nich nemůže odchýlit (veřejnoprávní povaha – služební poměry).

Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.10

Organizace veřejné správy je, jak z výše uvedeného vyplývá, hierarchicky členěná a panuje v ní zákon nadřízenosti a podřízenosti. Pokud se zaměříme pouze na typy organizačních struktur, například správních úřadů, je patrné, že práce v těchto organizacích probíhá vertikálně, a tudíž i personální řízení je hierarchické. Organizace veřejné správy je regulována normami, ať už ústavními, zákonnými, prováděcími předpisy, tak i vnitřními předpisy. Zákony upravující služební poměry jsou pak závazné, určují zástupcům veřejného sektoru (služebním orgánům nebo služebním funkcionářům) mantinely práce, organizaci, procesy a řízení lidských zdrojů, ale i práva a povinnosti atd.

Tendence celou veřejnou správu, z pohledu řízení lidských zdrojů, zajistit a regulovat veřejnoprávními normami byla ukončena přijetím zákona o státní službě (2014) a jejím zvláštním zákonem o zahraniční službě (2017).

1.1
Zákon o vojácích z povolání

Zákon o vojácích z povolání zavádí typický služební poměr spadající do oblasti práva veřejného a vychází z ústavního pořádku a zákonu o bezpečnosti České republiky.11 Služební poměr vzniká rozhodnutím (vrchnostenský aspekt), procesy jsou zajišťovány i jinými veřejnoprávními předpisy (trestním řádem^12, zákonem o přestupcích^13) správním řádem^14 a z pohledu systému řízení lidských zdrojů ho lze řadit blíže ke kariérnímu systému. Voják z povolání vykonává službu podle potřeb České republiky na území České republiky nebo v zahraničí (OSN, NATO, EU) v ozbrojených silách ČR; v Ministerstvu obrany; ve vojenských školách; Vojenské policii nebo Vojenském zpravodajství.15 Voják je tedy osoba s přiznanou vojenskou hodností, která složila slavnostní přísahu a slouží k obraně obyvatelstva a vlasti a jeho služební vztah se řídí zákonem o vojácích z povolání. Zákon o vojácích z povolání odkazuje na zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů zejména v oblasti výsluhových náležitostí^16 nebo zvláštní dispozice.17 Naopak zákon o zahraniční službě odkazuje na zákon o vojácích z povolání s ohledem na úpravu „dispozice“.18 Služební poměr vojáka z povolání je v některých institutech podobný starému zákoníku práce v oblasti náhrady škody a ochrany bezpečnosti zdraví při výkonu služby z čehož lze dovodit, že sloužil jako inspirace při tvorbě zákona o vojácích z povolání.19 Do přijetí zákona o vojácích z povolání byly služební poměry vojáků právně upraveny v několika zákonných normách a vyhláškách.20 Zákon o vojácích z povolání tak upravuje oblast řízení lidských zdrojů komplexněji, a to od vzniku služebního poměru po jeho skončení, o čemž svědčí i systematika zákona rozdělená do jednotlivých, logicky uspořádaných částí.

1.2
Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů

Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů upravuje služební poměry osob vykonávajících službu v bezpečnostních sborech, mezi něž řadíme Policii ČR; Hasičský záchranný sbor ČR; Celní správu ČR; Vězeňskou službu ČR; Generální inspekci bezpečnostních sborů; Bezpečnostní informační službu a Úřad pro zahraniční styky a informace.21 Jedná se o vztah veřejnoprávního charakteru, který se procesně řídí správním řádem. Služební poměr vzniká rozhodnutím služebního funkcionáře,22 tedy vrchnostensky. Oblast kázeňské odpovědnosti je propojena se zákonem o odpovědnosti za přestupky,23 přestože se takové řízení projednává v kázeňském řízení.24 Služební poměr příslušníků byl dříve upraven zákonem z roku 1959, ale např. práva a povinnosti byly upraveny vnitřními předpisy Ministerstva vnitra.25 Teprve po vzniku starého zákoníku práce v roce 1965 byl přijat zákon o služebním poměru příslušníků Sboru národní bezpečnosti.26 V devadesátých letech minulého století se služební poměry příslušníků bezpečnostních sborů řešily odděleně,27 až do současného, uceleného zákona.28

Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů odkazuje na zákon o vojácích z povolání zejména v oblasti započitatelné praxe u výsluhových náležitostí.29 Ucelený zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů z pohledu personální práce upravuje služební poměr od jeho vzniku přes procesy po dobu trvání služebního poměru až po jeho skončení. Z pohledu systému jde spíše o kariérní systém postavený na principu zajištěného platového a kariérního růstu, celoživotního zaměstnání a výsluhových náležitostí.

1.3
Zákon o soudech a soudcích

Zákon o soudech a soudcích svou systematikou neřeší pracovněprávní vztahy, neboť ty se řídí zákoníkem práce^30 a platové náležitosti soudců upravuje zvláštní právní předpis^31 společně např. s platy členů vlády, zákonodárného sboru nebo prezidenta republiky. Z aspektu systematiky se výrazným způsobem odlišuje od předchozích dvou právních norem. Z personálního pohledu se nejedná o ucelenou normu, která by poskytla okamžitý vhled do vztahů a personálního řízení. Zákon o soudech a soudcích ale upravuje jmenování soudců;32 přidělování soudců k jednotlivým soudům;33 práva a povinnosti;34 kárnou odpovědnost;35 zánik funkce soudce^36 atd. Samostatný zákon o vyšších soudních úřednících a vyšších úřednících státního zastupitelství^37 jen dokládá roztříštěnost úpravy pro osoby působící v české justici. Pokud by se někdy uzákonil zvláštní právní předpis pro osoby působící v justici, tato ucelená úprava speciálního justičně-personálního zákona by mohla vést i ke zřízení vlastního soudního úřadu, který by spravoval, nezávisle od moci výkonné (Ministerstva spravedlnosti), určité správní a personálně organizační úkony, jež by podporovaly nezávislost moci soudní i z organizačně-personálního pohledu.

Soudce je jmenován do funkce prezidentem republiky bez časového omezení. Své funkce se ujímá složením slibu.38 Přestože se nejedná o služební poměr, některé prvky veřejnoprávního charakteru přece jen obsahuje i s atributy kariérního systému. Složení slibu, kárná odpovědnost, vysoké požadavky upravené zákonnými normami, omezení výdělečné činnosti, práva a povinnosti soudců opravené zákonem, to vše jsou prvky nesoucí veřejnoprávní aspekty. Smluvní vztah je v podstatě jediným (personálním) atributem, který spadá do oblasti soukromého práva vztahující se na soudce. Tím je v přeneseném slova smyslu podobný zákonu o úřednících územně samosprávných celků. Zákon o soudech a soudcích uvádí, že funkce soudce je výkonem veřejné funkce.39 Zákoník práce je tedy subsidiárním zákonem k zákonu o soudech a soudcích. To znamená, že se zákoník práce u soudců použije v těch případech, kde to zákon o soudech a soudcích nevylučuje, stejně jako u úředníků ÚSC.

1.4
Zákon o státní službě

Zákon o státní službě^40 je druhým nejmladším zákonem upravujícím služební (i pracovní) poměry ve veřejném sektoru. Svojí systematikou je podobný zákonu o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Spadá do oblasti práva veřejného, tedy lze činit pouze takové personální kroky, které jsou zákonem o státní službě upraveny. Druhý nejmladší zákon na svoji slávu poměrně dlouho čekal, přestože jeho předchůdce, služební zákon, byl přijat již v roce 2002, jeho účinnost byla několikrát odložena.41 Zákon o státní službě upravuje služebně právní poměry státních zaměstnanců vykonávajících státní správu ve správních úřadech.42 Státní zaměstnanec ve správním úřadu, stejně jako voják z povolání nebo příslušník bezpečnostních sborů, má služební poměr k České republice. Státní zaměstnanec je povinen složit slib^43 a jeho služební poměr vzniká rozhodnutím služebního orgánu^44 (vrchnostenský charakter). Procesy ve služebním poměru se řídí správním řádem subsidiárně.45 Vlastní vztah má i k zákonu o přestupcích, zejména v oblasti kárného řízení.46 Delegační princip se uplatňuje ve vztahu k zákoníku práce, zejména v oblasti cestovních náhrad;47 dovolené;48 odpovědnosti za škodu;49 bezpečnosti a ochrany zdraví při práci.50 Z pohledu personálního systému lze řadit zákon o státní službě do oblasti smíšeného systému s větší inklinací ke kariérnímu systému. Prvky pozičního systému (merit systém^51) byl ukotven novelou, která znatelným způsobem rozšířila okruh osob, jež se mohly začít ucházet o místa představených v druhých kolech výběrových řízení, a tím podložila uznatelnost praxe ze soukromého sektoru, čímž reagovala na personální nedostatečnost i díky nízké míře nezaměstnanosti.52 Zákon o státní službě má komplexní personální úpravu od vzniku služebního poměru; kárné odpovědnosti; práv a povinností státních zaměstnanců až po skončení služebního poměru.

V porovnání s původním služebním zákonem se liší například umístěním sekce pro státní službu v Ministerstvu vnitra, přičemž původní služební zákon obsahoval Generální ředitelství, jako organizační jednotku v Úřadu vlády.53

1.5
Zákon o zahraniční službě

Speciální úprava (lex specialis) k zákonu o státní službě je zákon o zahraniční službě a nejedná se o komplexní právní úpravu zaměstnaneckých vztahů.54 Jedná se o nejnovější právní normu, upravující služební i pracovní poměry v Ministerstvu zahraničních věcí vztahující se na všechny zaměstnance ve služebním i pracovním poměru. Zvláštní úprava vznikla z několika důvodů. V prvé řadě se jednalo o potřebu upravit služební nebo pracovní vztahy osob vykonávajících zahraniční službu. Potřeba se týkala i úpravy zřizování zastupitelských úřadů České republiky v zahraničí a řeší nově konzulární službu, jako svébytnou oblast spadající do kompetence Ministerstva zahraničních věcí. Rovněž byla nezbytná transpozice směrnice Rady (EU) 2015/637 o opatřeních v oblasti koordinace a spolupráce, s cílem usnadnit konzulární ochranu nezastoupených občanů Evropské unie ve třetích zemích. Legislativní proces proběhl velice rychle, trval pět měsíců. Předmětem úpravy je pak úprava zásad a způsob výkonu zahraniční služby; postavení; zřizování a rušení zastupitelských úřadů; výkon konzulární služby; služební a pracovní vztahy v souvislosti s výkonem zahraniční služby a přiznávání a propůjčování diplomatických a konzulárních hodností.55 V personální oblasti zákon o zahraniční službě reflektoval dosavadní praxi v Ministerstvu zahraničních věcí a ukotvil terminologii, která byla běžně používána v oblasti označování pracovníků v ministerstvu (diplomatický pracovník, administrativně technický pracovník a místní síla) nebo byla zdomácnělá (atašé, rada) a převzata z cizích jazyků (persona non grata). Jedná se rovněž o zákon spadající do oblasti veřejného práva. Stejným způsobem jako zákon o státní službě umožňuje obsazování míst v pracovním poměru, a to zejména v zájmu České republiky, ve které promítá pravomoci prezidenta při obsazování míst vedoucích zastupitelských úřadů.56 Řada ustanovení má delegační charakter na zákoník práce.57 V plné šíři využívá správního řádu, jako subsidiárního zákona. Nejpraktičtější důvod vzniku zákona o zahraniční službě je obsažen v ustanovení o personální radě, které zmocňuje ke vzniku služebního předpisu stanovujícího podrobný popis výběrových řízení.58 Vlastní právní úprava, výrazně se lišící od systému výběrových řízení podle zákona o státní službě, odráží flexibilitu v mobilitě lidských zdrojů uvnitř Ministerstva zahraničních věcí a vysílání expertů z ostatních ústředních orgánů státní správy a dalších organizací. Má čtyři zmocňovací ustanovení ke vzniku podzákonné normy, a to vyhlášek. Zavádí řadu personálních institutů (např. zvláštní zmocněnec;59 diplomatický pracovník s přiznanou diplomatickou hodností velvyslanec;60 překlenovací místo^61). Rozšiřuje práva a povinnosti upravené v zákoně o státní službě pro zaměstnance vykonávající službu nebo práci v rezortu Ministerstva zahraničích věcí.62 V Ministerstvu zahraničních věcí byla po vzoru jiných států tendence a snaha o vznik samostatné právní úpravy, zejména okolo roku 2002, kdy vznikl služební zákon, nikdy se ale nezrealizoval a neexistoval v paragrafovém znění, jednalo se o analýzy, které měly sloužit jako podklad pro vznik samostatného zákona. Při vzniku zákona o zahraniční službě již tyto analýzy byly překonané a zákon vznikal jako speciální právní norma k zákonu o státní službě, nikoli jako samostatný a svébytný zákon. Principy a zásady zákona o zahraniční službě jsou: věrnost České republice;63 flexibilita;64 předvídatelnost;65 profesionalita.66 Z pohledu systému jde o kombinovaný model s větší inklinací k systému kariérnímu.

1.6
Zákon o úřednících územních samosprávných celků

Zákon o úřednících ÚSC je zvláštní právní normou (lex specialis) k zákoníku práce. V zákoně o úřednících ÚSC jsou upraveny pouze specifika pro úředníky ÚSC vykonávající státní službu v územních samosprávných celcích.67 Svým způsobem je v personální oblasti spojená se zákonem o státní službě i zákonem o zahraniční službě, zejména v oblasti započitatelnosti praxe úředníků ÚSC pro účast ve výběrových řízení^68 a uznatelnosti úřednických zkoušek.69 Z pohledu dělení právních předpisů jde o veřejnoprávní normu. Správní řád, jako procesní norma, k zákonu o úřednících ÚSC v personální oblasti je nevztažný. Zákon o úřednících ÚSC je postaven na principech transparentnosti^70 a klade vysoký akcent na profesionalitu.71 Zákon o úřednících ÚSC se vztahuje na úředníky územních samosprávných celků a pracovní vztahy se řídí zákoníkem práce. Zákon o úřednících ÚSC se nevztahuje na zaměstnance územního samosprávného celku zařazené v jeho organizační jednotce, zařazené v jeho zvláštních orgánech a na zaměstnance vykonávající výhradně servisní, pomocné nebo manuální práce nebo na ty, kteří takový výkon řídí.72

1.7
Závěr

Porovnávané zákony jsou klíčovými personálními nástroji v oblasti řízení lidských zdrojů ve veřejném sektoru. Každý z nich prošel řadou novel. Novelizace v oblasti personalistiky jsou procesem trvajícím a budou existovat vždy. Často jsou však prováděny bez odborníků v oblasti personalistiky, a proto lze některé novely považovat za nedostatečné. Vždy budou existovat odpůrci a stoupenci začleňování personálních úprav pod oblast veřejného práva a naopak, je ale zřejmé, že správní právo v oblasti řízení lidských zdrojů ve veřejném sektoru bude vždy sehrávat značnou úlohu díky principům a zásadám shodujícím se s očekáváním výkonu od veřejného sektoru směrem k veřejnosti a kladením důrazu na morální hodnoty lidí působících v něm.

Stát souhrnně klade důraz v oblasti řízení lidských zdrojů na profesionální výkon, transparentnost a loajalitu. Systematičnost porovnávaných zákonů převážně upravuje obdobným způsobem oblast náboru; vzdělávání; odměňování; benefity; hodnocení; kárnou odpovědnost; práva a povinnosti a skončení státně zaměstnaneckého poměru.73

Jedná se tedy o právní normy regulující nábor; řízení služebního nebo pracovního výkonu; odměňování a rozvoj zajišťující výkon veřejného sektoru. Uvedené zákony slouží jako pomůcky personalistům i zaměstnancům působícím ve veřejném sektoru i veřejnosti zvažující působit v dotčených oblastech veřejného sektoru. Pomocí zákonů upravuje veřejný sektor motivační nástroje; kulturu veřejného sektoru; povahu služby nebo práce; řízení znalostí a jejich rozvoj; politiku lidských zdrojů a jiné oblasti personalistiky. Stát není jednoduchou organizační jednotkou, ale komplexem kompetencí, jenž zabraňuje vzniku chaosu a anarchie ve státě. Například v časech živelných pohrom (hurikán, povodně), celosvětové pandemii (covid-19), krizí na Blízkém východě (Afghánistán) a jiných se vždy představí efektivita státního řízení a prověří se kvalita lidských zdrojů pracujících ve veřejném sektoru. Funkční stát je tudíž vizitkou všech osob působících ve veřejném sektoru, zvolených personálních politik a personální strategie České republiky^74 v oblasti řízení lidských zdrojů.

2

Vývoj právních norem upravujících zaměstnanecké poměry veřejného sektoru v České republice a její systémy zaměstnaneckých poměrů

V této publikaci není cílem přiblížit celou historii nebo její etapy uspořádání personálních zákonů veřejného sektoru, ale věnovat se novodobému období, „porevolučnímu“ po roce 1989. Politické, společenské, ekonomické a kulturní změny v tomto období zasáhly zásadně oblast veřejného sektoru.75 Společenské, již „otevřené“ názory v porevoluční době pak ovlivňovaly chuť občanů pracovat ve veřejném sektoru. Klesal zájem občanů působit v odvětví armády, tajných služeb, policie a soudnictví, odkud odešla celá řada osob. Důvodem bylo, že některé osoby přestaly splňovat podmínky uvedené v zákoně, který upravoval některé další podmínky pro veřejné funkcionáře.76

Optikou veřejného sektoru je tento zákon významný i tím, že definuje výčet veřejných funkcí.77 Důvodem pro skončení působení ve veřejných funkcí byl zejména typ vzdělání osob pracujících ve veřejném sektoru získaného na různých komunistických a socialistických školách (tuto podmínku převzal i zákon o státní službě^78) nebo o evidenci těchto osob ve svazcích Státní bezpečnosti jako rezident; agent; držitel propůjčeného bytu; držitel konspiračního bytu; informátor nebo ideový spolupracovník Státní bezpečnosti.79 Zejména tyto profese byly zneužívány represivním režimem. Zánik Varšavské smlouvy a přistoupení ke Smlouvě o konvenčních ozbrojených silách v Evropě (1990) snížil např. počet vojáků armády a bylo nutné přijmout takové zákony, aby se zase navrátila důvěra v tuto profesi a také aby zaměstnanecké podmínky byly zatraktivněny. Řešení přinesl zákon č. 72/1990 Sb., který zakázal politickou příslušnost vojákům z povolání a naopak jim umožnil účast na náboženských obřadech. Došlo také ke zrušení Vojenské politické akademie v Bratislavě. Zkompromitovaní důstojníci byli propuštěni.80 Toto období rovněž ovlivnila i přístupová jednání pro začlenění České republiky do NATO a Evropské unie, a proto se i právní systém, včetně zaměstnaneckých vztahů a zaměstnaneckých poměrů veřejného sektoru, upravoval a procházel změnami.

2.1
Systémy řízení lidských zdrojů ve veřejném sektoru

Co se týče tradičního dělení systémů veřejné správy, je třeba uvést, že kariérní systém, typičtější pro evropské státy a poziční systém, který je více ve veřejné správě zakotven v USA,81 ovlivnily i právní normy upravující služební poměry ve veřejném sektoru ve sledovaném období v České republice. Nutno podotknout, že kvalitní zákony (i vnitřní předpisy) mají výrazný dopad na personální zdroje a jejich výkon (službu) ve veřejném sektoru směrem k obyvatelstvu. Organizace veřejné správy, z podstaty zásady transparentnosti a předvídatelnosti i z ústavního pořádku České republiky, je upravena právními normami. Tyto normy veřejnou správu zároveň regulují, protože určují pravidla, procesy a zásady i pro její fungování.82 V porevolučních normách se lavíruje na hranicích personálních systémů, ale více odráží systém kariérní a smíšený. Instituty, kterými jsou definitiva; přesný popis pozice; garantovaný služební postup a najímání nových zaměstnanců skrze nejnižší pozice (s pevně stanovenými požadavky a předpoklady),83 mají dopady právě na celé spektrum motivace a výkon zaměstnanců veřejného sektoru, ale i očekávání veřejnosti. Za výhodu v kariérním systému lze považovat loajální, stabilní a věrný zaměstnanecký aparát, vykonávající veřejnou službu, který je regulován správními principy.

Zaměstnanecké poměry ve veřejném sektoru charakterizují dvě hlavní skutečnosti: práva a povinnosti takových osob jsou uloženy zákony a úprava platových podmínek se různí. Vojáci z povolání mají platové podmínky upraveny přímo v zákoně o vojácích z povolání.84 Státní zaměstnanci a úředníci ÚSC mají platové podmínky určeny nařízením vlády^85 a plat soudců upravuje zvláštní zákon.86 Můžeme dovodit, že právě druhá skutečnost historicky ovlivnila ponechání různorodých (oborových) zvláštních úprav a k jednotné právní personální úpravě nikdy nedošlo.

2.2
Harmonizace pracovního práva s Evropským právem

Výraznými změnami prošel právní řád České republiky v oblasti pracovního práva při přístupových jednáních k Evropské unii harmonizací s pracovním právem EU. Harmonizační novela zákoníku práce^87 akcentovala personální oblast rovného zacházení, diskriminace a informovanosti zaměstnanců zaměstnavateli. Dva roky po vstupu České republiky do Evropské unie (2004) byl přijat zcela nový zákoník práce,88 reflektující celkové změny v právním řádu. Nicméně přetrvávající neexistence zákona upravujícího poměry státních zaměstnanců, resp. jeho opakovaně odkládaná účinnost, představila obraz České republiky v rámci EU – jako zemi s chaotickým a protekcionistickým personálním systémem. Při obsazování pozic řídicích orgánů při správě fondů EU se prokázala zpolitizovaná personální politika. Nejednalo se ani tak o nedokonalost právní úpravy zákoníku práce, ale o nevyzrálost a neodpovědnost osob zodpovídajících za personální politiku veřejného sektoru.

2.3
Evropské principy veřejné správy

Evropské státy se shodly v oblasti personální politiky ve veřejném sektoru na určitém definovaném okruhu principů veřejné správy i přes různorodost jednotlivých členských států a různého historického vývoje právních systémů jednotlivých členských států.89 Ve všech principech se odráží principy správního práva,90 kterými jsou: výkon správy prostřednictvím práva; princip proporcionality; právní jistoty; legitimního očekávání; antidiskriminační princip; princip správního rozhodování a jiné. Nejzásadnějším principem je právní jistota, která je už v porevolučním období čitelná v zákoně o vojácích z povolání, o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a v zákoně o soudech a soudcích. Tyto tři profese byly upraveny na principech dobré správy již v 90. letech minulého století, i před vstupem ČR do EU, a naplňovaly principy práva veřejného. Tím se tyto státně zaměstnanecké poměry vyčleňovaly z oblasti personálních úprav soukromého práva, kterými stát zajišťoval funkčnost a efektivitu daných oblastí. Přesto ještě v tomto období byly značně kritizovány, což bylo ovlivněno politickoekonomickými faktory (dlouhé soudní řízení, neatraktivita povolání vojáků, platové limity ve veřejném sektoru). Nutno podotknout, že správní řád^91 z roku 1967 upravoval procesně některé postupy k předchozím právním úpravám regulujícím služební poměry vojáků z povolání a příslušníků bezpečnostních sborů, protože byl platný po celou dobu až do roku 2006. Terminologicky a obsahově doznal v porevolučním období mnohých změn.

2.3.1
Spolehlivost a předvídatelnost

jsou principy, které typicky charakterizují právo veřejné. V personální oblasti je porovnávané zákony akcentují profesní integritou osob vykonávajících službu nebo práci ve veřejném sektoru. Proto je také kladen vysoký důraz na práva, povinnosti a kázeňskou odpovědnost těchto zaměstnanců. Pochopitelně jsou tyto principy podníceny ještě principem nestrannosti a u soudců např. principem nezávislosti. Ve správním řízení dochází vždy k poučení účastníka řízení o možnostech odvolání a jiných opatřeních, tyto právní instituty představují princip předvídatelnosti. Souhrnně je předvídatelnost umocněna zákonností a jednotlivostmi upravenými přímo v zákonech, aby nedocházelo k mylnému výkladu či nedorozuměním. Mnohdy jsou porovnávané zákony kritizovány za přílišnou preciznost a detailní úpravu, ale právě ta zaručuje princip předvídatelnosti. Předvídatelnost je stanovená i v institutech o počítání lhůt nejen v oblasti služby občanům nebo veřejnosti, ale i v personální oblasti osob vykonávajících službu nebo práci ve veřejném sektoru.

2.3.2
Otevřenost a transparentnost

jsou dalšími univerzálními principy evropské veřejné správy a ovlivnily i vznik řady dalších zákonů.92 Tyto poté zajišťují veřejný dozor nad veřejnou správou. Otevřenost demonstruje i princip práva na obhajobu vyplývajícího z ústavního pořádku České republiky např. nahlížením do spisu^93 nebo například sdělováním veřejnosti jména a příjmení státního zaměstnance.94 Přístup účastníka řízení nebo jiné další osoby může být omezen z důvodu zachování národní bezpečnosti a ochrany soukromí nebo zahraničně politických zájmů.95 V personálním pohledu shledáváme princip otevřenosti i při sdělování členů výběrové komise v protokolu o průběhu a jednání výběrového řízení.96 Transparentní procesy shledáváme např. v povinnosti zveřejňovat výběrová řízení tak, aby byla dostupná všem občanům.

2.3.3
Odpovědnost

obecně znamená, že určitá osoba či orgán musí vysvětlovat a obhajovat své konání před jinou osobou nebo orgánem.97 Demokratické uspořádání států zajišťuje vlastními prostředky kontrolní mechanizmy, aby žádná z jednotlivých mocí nemohla zneužívat své pravomoci a svěřené kompetence, proto vzniká důmyslný systém kontroly veřejného sektoru. Všechny orgány podléhají kontrolním mechanizmům a dozoru (parlamentní výbory, soudy, odvolací orgány, auditní útvary atd.) V personální oblasti jsou například rozhodnutí kárné komise I. stupně přezkoumatelné kárnou komisí II. stupně. Rozhodnutí služebních funkcionářů jsou přezkoumatelné ministrem nebo členem vlády nebo předsedou vlády.98 Z pohledu personálního řízení jde o instituty řízení ve věcech služby, kárného řízení a jiných. Řízením ve věcech služby, tedy personálních změnách nebo přiznaných personálních opatřeních nebo benefitech, probíhá řízení a jsou upraveny ve většině porovnávaných zákonů (např. zákon o vojácích z povolání, zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, zákon o státní službě).

2.4
Historické právní prameny dotčených profesí na území České republiky

Z pohledu pramenů právních norem, které historicky demonstrují tendenci k organizování personálu armády, představme Žižkův vojenský řád (1423). Žižkův vojenský řád je označován za právní normu – sui generis –, jehož původ je spojován s osobností vůdce husitských vojsk. Z textu je patrný apel na morální zásady, na hierarchii vojska (starší, mladší), rovněž byly řešeny spory v podobě hádek a svárů mezi členy vojska. Také upravuje, že vojsko nechce mít mezi sebou lháře, loupežníky, opilce atd., čili klade vysoké nároky na chování vojáka a jeho morální integritu. Zavedeny byly i finanční sankce za poškozování cizího majetku.99 Žižkův vojenský řád obsahoval prvky profesionálního vojska (i z důvodu permanentní války), a jak vyplývá z textu, i vlastní pečeť, tedy právní subjektivitu. Ustanovení obsahovala ideologicky-náboženské a řadu disciplinárních řízení.100

Předchůdci zákona o služebním poměru bezpečnostních sborů sahají do roku 1851, kdy bylo zřízeno zákonem četnictvo, nový ozbrojený sbor.101 Ozbrojené četnictvo bylo v tehdejších dobách značně motivované a působilo na celém území, zejména venkově. Výše jejich odměny byla závislá, kromě základního platu, na výši trestu uloženého pachateli. Byla zde zřetelná a srozumitelná motivace k dopadení osoby, která jedná protizákonně. Do služby k četnictvu nastupovali vojáci, kteří nebyli kárně trestáni.102 Zvýšená pozornost je věnována chování, vlastnostem a vědomostem.103

Soudní zákon pro laiky – Zákon sudnyj ljudem – je nejstarší slovanská právní památka, pocházející z 2. pol. 9. století. V článku „O svědcích“ se zde objevuje soudce a jsou zde definovány i ctnosti, které kromě knížete a soudce mají mít svědci. Takový svědek má se bát Boha, má být vážený a nemá mít žádný negativní vztah k tomu, kdo vypovídá. Stanovuje se i počet svědků jedenáct a výše, při malých sporech od tří do sedmi. Objevuje se i přísaha svědků a je kladen důraz na nezneužití svěřené pravomoci, rovněž se objevuje i aspekt příčetnosti (svéprávnosti). Úprava rovnou popisuje i trestání. Objevují se kromě fyzických trestů i tresty peněžité.104

Služební poměry státních úředníků byly upraveny ve Služební pragmatice v roce 1914. Jedná se o ucelený právní předpis, který je svou systematikou podobný dnešním zákonům upravujícím služební poměry.105 Platové náležitosti některých služebních poměrů státních zaměstnanců^106 jsou upraveny např. pro úředníky, soudce, profesory vysokých škol, vojenské gážisty a četníky. Oba zákony používají podobné označení pro funkce úředníků jako dnes, např. ministerský rada či vrchní ministerský rada, a je mu určena i platová třída.

Na území České republiky je první písemnou formou upraven pracovní vztah, který nalezneme v Ius regale monatorum (1300–1305), nejstarším zákoníku v dějinách českého práva, nazývaném rovněž – Horní zákoník Václava II.107 Václav II. stejně jako jeho otec Přemysl Otakar II. usiloval o sepsání zákoníku zemského práva, aby omezil práva šlechty, zvláště na soudech, a aby posílil své vlastní postavení ve státě. Zákoník se dělil na čtyři knihy a jedna z nich se právě věnovala právu osob. Z první knihy, která upravuje poměry osob (i horních úředníků), je patrný aspekt ochrany. Předkládal vymezení všech dotčených osob, kterých se zákoník dotýkal.108 Zákoník dále obsahoval zákaz sdružovací a obsahoval podrobnosti o výplatě mezd a délky pracovní doby. Délka pracovní doby byla šestihodinová.109

2.5
Závěr

S jistotou lze dovodit, že personální politika porovnávaných zákonů je rozvinuta a založena na principech a zásadách evropských principů správy. Na území  České republiky panovaly celou historii tendence k písemné úpravě legislativních norem. Potvrzovaly personální doktrínu, že pouze kvalitní (i morálně) personální aparát, neustále se vzdělávající a pracující v právní jistotě a zdravém konkurenčním prostředí, můžeefektivně vykonávat svoji práci a podávat stabilně a v patřičné kvalitě relevantní výstupy a výkon. Z lingvistického pohledu jde o značnou diferenciaci pojmů. Služba (vojenská, služba příslušníků a státní služba) má poskytovat státu a obyvatelstvu patřičnou ochranu, servis a službu. Práce je vnímána spíše jako plnění stanovených cílů nebo jako výdělečná činnost. Proto lze tvrdit, že služební poměry akcentují význam takového povolání s vysokými nároky na vzdělání a osobnostní integritu fyzických osob působících ve veřejném sektoru a na jejich výstupy. Tato část by se dala uzavřít tuto část tvrzením, že působení ve veřejném sektoru by mělo být vyjádřením vyšší míry společenské odpovědnosti jednotlivců, kteří se podílejí na správě věcí veřejných.

3

Principy a zásady státně zaměstnaneckých poměrů ve veřejném sektoru

V této kapitole se budeme věnovat úzké vazbě mezi principy a zásadami správního řádu a státně zaměstnaneckých poměrů. Porovnáme je s principy a zásadami personální práce obecně tak, jak je známe v moderní personalistice současnosti. Pro úvod se inspirujme definicí řízení lidských zdrojů. Tu podle Armstronga lze definovat jako strategický a logicky promyšlený přístup k řízení nejcennějšího statku organizace, tj. v ní pracujících lidí, kteří jako jednotlivci i jako kolektivy přispívají k dosažení jejích cílů.110

Řízení lidských zdrojů ve veřejném sektoru lze obdobně definovat jako zákony stanovený přístup k zaměstnancům. Podmínky, organizace a možnosti kariérního růstu s pevně definovanými právy a povinnostmi mají za cíl zaručit efektivitu, profesionalitu, demokratičnost, bezpečnost a výkon veřejné správy pro plnění funkcí a cílů demokratického státu.

Snahou každého státu je pak vytvořit takový systém a organizovanost s logicky nastavenými postupy v oblasti řízení lidských zdrojů takovým způsobem, aby mohl sám o sobě vůbec fungovat a aby byl srozumitelný a předvídatelný pro každého zaměstnance působícího ve veřejném sektoru. Takové činnosti pak zajišťuje pomocí státních zaměstnanců, kteří složili slib o věrnosti České republice a na svou čest a nejlepší vědomí a svědomí slíbili, že budou službu vykonávat nestranně, svědomitě, podle platných právních předpisů a nebudou zneužívat svého postavení, aby neohrozili důvěru ve službu, kterou zastávají.111 Složení slibu je upraveno ve veřejnoprávních zaměstnaneckých normách a bývá podmínkou pro vznik služebního poměru. Pokud dojde k odmítnutí složit slib nebo je složen s výhradou, služební poměr se považuje od počátku za neexistující.112 Zpravidla se skládá před služebními orgány^113 nebo prezidentovi, to se týká soudců,114 přísedících^115 do rukou předsedů soudců atd.

Slib je akt, který bývá slavnostního charakteru, a pořizuje se z něho zápis, který je s podpisem zaměstnance uložen v osobním spise^116 zaměstnance ve služebním poměru. Se služební přísahou (slibem) se setkáváme už ve služební pragmatice.117 Je zřejmé, proč služební slib neskládají úředníci ÚSC. Zde si je třeba všimnout určitého rozdílu. V prvé řádě úředník ÚSC nemusí být občanem ČR^118 a jeho vztah je smluvní. Členové zastupitelstva (volené orgány) ale slib skládají.119 Zákon o obcích rovněž uvádí, že člen zastupitelstva je veřejnou funkcí.120 Zde opět vnímáme veřejný zájem, který je slibem a svědomitým výkonem funkce zajištěn. Úředník ÚSC tedy je státním zaměstnancem v pracovním poměru. Z pohledu úpravy povinností úředníků, vzdělávání, transparentnosti obsazování míst skrze výběrová řízení, což je obsaženo v zákoně, lze tuto normu řadit do práva veřejného. Na úředníky ÚSC se ale nevztahují další principy a zásady správního práva, ty se očekávají od zastupitelů a jejich formací (orgánů). Úředník ÚSC tak je z pohledu služebních zákonů vnímán jako servisní pracovník, který zajišťuje administrativní a podpůrné agendy, jak je tomu i v prostředí justice – justiční kandidáti, asistenti soudců, vyšší soudní úředníci, soudní tajemníci a soudní vykonavatelé.121 V prostředí služebních úřadů, na které se vztahuje zákon o státní službě, sledujeme rovněž prvek kombinace zajistit technické a administrativní podpůrné činnosti zaměstnanci v pracovním poměru. Zde je převzata analogie uplatněná v obou výše zmíněných právních normách a vychází se z definovaných činností ustanovení § 5 zákona o státní službě.

Ostatní činnost ve služebních úřadech, v justici a v místní samosprávě je zajišťována zaměstnanci v pracovním poměru bez prvků veřejnoprávní povahy. Jedná se tedy o administrativní, technický a podpůrný personál. Na ně se nevztahují instituty kárné odpovědnosti, slibu věrnosti k České republice, nepodléhají hodnocení zaměstnanců ze zákona.

Správní právo je součástí veřejného práva a upravuje společenské vztahy, které existují při výkonu veřejné správy.122 Jak vyplývá z parafrázované předchozí věty, správní právo je jedním z nejvýznamnějších právních subsystémů v ČR a normy správního práva sehrávají klíčovou úlohu organizace a činnosti různých správních orgánů zastoupených ve veřejné správě. 123 Věnovat se principům a zásadám správního práva v personálním zajištění veřejného sektoru sehrává klíčovou roli v porozumění personálním a organizačním procesům, chování a očekávání od výkonů zaměstnanců zastoupených nebo pracujících ve veřejné správě. Sama úprava má mocensko-regulační charakter proto, aby nedocházelo ke zneužívání postavení, aby výkon byl zajišťován v souladu s právním pořádkem v naší zemi a výkon zaměstnanců ve veřejném sektoru byl vykonáván s nejlepším vědomím (vzdělání) a svědomím (povinnosti a kárná odpovědnost). Stát tak, prostřednictvím správního práva, zajišťuje řádný výkon veřejného sektoru. Zásady a principy správního práva se vinou jako klíčová linie nejen procesy ve veřejných organizacích, ale i v právních normách upravujících služební poměry zaměstnanců veřejného sektoru. Správní právo se přiřazuje k právu veřejnému a je správním řádem veřejné správy.124

Ponechme zde právní teorie a definice stranou a věnujme pozornost zásadám, které postavily pilíře organizaci a personálním vztahům a personálním politikám ve veřejné správě a hlavně tomu, jak služební aparát tyto zásady a principy správního práva transformuje do svého pracovního výkonu, chování a zajišťování agend, které jsou mu zákony svěřeny, a jak jsou jejich činnosti regulovány.

Řízení kariéry ve veřejném sektoru je striktně regulováno, jak vyplývá z výše uvedených informací. To má sice v důsledku efekt předvídatelnosti, stability a transparentnosti, ale zcela opomíjí možnosti rychlejšího kariérního postupu šikovných a výkonných zaměstnanců ve veřejném sektoru. Zaměstnanec, který si zvolí kariéru státního zaměstnance, musí tedy počítat s tím, že je součástí velkého aparátu, který ovlivňuje dílčími výkony a úkony, jež se od něho očekávají. Participaci na převratných změnách nemůže příliš očekávat. Korporátní typy zaměstnanců se tedy spíše uplatní v soukromém sektoru, kde se očekávají neustálé inovace proto, aby organizace, ve které pracuje, uměla rychle reagovat na rychle se měnící tržní prostředí a konkurenci. Proto personalisté veřejného sektoru jsou vykonavateli, kteří organizují a realizují personální politiky za pevně stanovených podmínek. To je ale současný stav. Personální politika je předem nastavená.125 Už nyní proniká do personálního řízení ve veřejném sektoru etika a možnosti benefitů současnosti. Protože motivovaný zaměstnanec časem může v takovém složitém a sešněrovaném a přebyrokratizovaném skoro až archaickém aparátu ztrácet smysl, bylo by vhodné více při tvorbě zákonů zapojit „moderní“ personalisty. Toto je prostor, který je nedostatečně využíván a ze zaměstnanců se stávají služebníci státu bez inovačního a moderního přístupu a někdy i vlastního úsudku. Strach z porušení principu zákonnosti je svazuje a těžce zaběhlé řády a pořádky nemohou změnit.

Personální politiku ve veřejném sektoru by bylo vhodné rozšířit o další nástroj – kariérní řád. Nejedná se o přístup nový, už v koncepci stabilizace justice^126 se objevil názor na vhodnost zavést kariérní řád do prostředí justice. V současné době existuje na Ministerstvu zahraničních věcí a je upraven v zákoně o zahraniční službě.127

Kariérní řády by měly být spojeny s procesem řízení kariéry a patřičně by měly motivovat k výkonu a kariérnímu růstu včetně dalších benefitů. Nejedná se pouze o tyto dva okruhy, ale i o další, kterým se budeme věnovat později.

veřejnost očekává výkon veřejné správy na níže uvedených zásadách a principech

soudci

vojáci z povolání

příslušníci bezpečnostních sborů

státní zaměstnanci

úředníci ÚSC

státní aparát funguje a organizuje se na níže uvedených zásadách uvnitř veřejného sektoru

zásada legality

zásada legality

zásada rovnosti a nestrannosti

zásada rovnosti a nestrannosti

zásada rychlosti a hospodárnosti

zásada rychlosti a hospodárnosti

zásada zneužití pravomoci

zásada zneužití pravomoci

zásada spolupráce a součinnosti

zásada spolupráce a součinnosti

zásada písemnosti

zásada písemnosti

zásada služby veřejnosti

zásada služby veřejnosti

zásada dobré víry a oprávněných zájmů

zásada dobré víry a oprávněných zájmů

Tabulka č. 1 – vybrané zásady činnosti správních orgánů, zásady správního řízení a principy vyplývající z ústavního pořádku

Zásady správního řádu, ze kterých vycházejí údaje v tabulce č. 1.128

3.1
Zásada legality (zákonnosti)

Zásadu legality můžeme chápat v principech personální práce tak, že služební orgány (zástupci státu) rozhodují ve věcech týkajících se služebních poměrů a vztahů vždy a výlučně v souladu s právním pořádkem. Cílem je ochrana zaměstnanců, ochrana jejich práv a povinností, ochrana soukromí a osobních údajů. Služební orgán (veřejný funkcionář) by tedy měl být člověk vyzrálý a zkušený (ovlivněn úřednickou a jinou praxí a funkcí). Zejména z toho důvodu, že rozhoduje o velkém počtu osob, které vykonávají veřejnou, ochranou, obranou, správní činnost aj.

Zaměstnanci ve služebních poměrech, soudní aparát a úředníci ÚSC pak mají jednat navenek (k veřejnosti) vždy podle této zásady, zásada má za cíl zajistit správnost rozhodovaní a správnost ve výstupech všech, kteří se podílejí na výkonu veřejné správy.

Zásada legality je obsažena i ve služebních slibech (přísahách) zaměstnanců veřejného sektoru.

Voják

„Já, voják, vědom si svých občanských a vlasteneckých povinností, slavnostně prohlašuji, že budu věrný České republice. Budu vojákem statečným a ukázněným, budu plnit úkoly ozbrojených sil a budu dodržovat právní a vojenské předpisy. Svědomitě se budu učit ovládat vojenskou techniku a zbraně, připravovat se k obraně České republiky a budu ji bránit proti vnějšímu napadení. Pro obranu vlasti jsem připraven nasadit i svůj život. Tak přísahám!“

Soudce (i přísedící)

„Slibuji na svou čest a svědomí, že se budu řídit právním řádem České republiky, že jej budu vykládat podle svého nejlepšího vědomí a svědomí a že v souladu s ním budu rozhodovat nezávisle, nestranně a spravedlivě.“

Justiční čekatel

„Slibuji na svou čest a svědomí, že se budu řídit právním řádem České republiky, že se budu svědomitě připravovat na výkon funkce soudce a že si osvojím zásady soudcovské etiky.“

Státní zaměstnanec

„Slibuji na svou čest a svědomí, že při výkonu státní služby se budu řídit právními a služebními předpisy a v souladu s nimi příkazy představených. Své povinnosti budu vykonávat řádně, nestranně, svědomitě, odborně a v zájmu České republiky, nebudu zneužívat postavení státního zaměstnance a budu se chovat a jednat tak, aby nebyla ohrožena důvěra ve státní službu.“

Příslušník Policie České republiky, Hasičského záchranného sboru České republiky, Celní správy České republiky, Vězeňské služby České republiky, Bezpečnostní informační služby i Úřadu pro zahraniční styky a informace

„Slibuji na svou čest a svědomí, že při výkonu služby budu nestranný a budu důsledně dodržovat právní a služební předpisy, plnit rozkazy svých nadřízených a nikdy nezneužiji svého služebního postavení. Budu se vždy a všude chovat tak, abych svým jednáním neohrozil dobrou pověst bezpečnostního sboru. Služební povinnosti budu plnit řádně a svědomitě a nebudu váhat při ochraně zájmů České republiky nasadit i vlastní život.“

Přísaha státních úředníků, úředníků podniků a zřízenců (z roku 1918)

„Přísahám a slibuji na svou čest a svědomí, že Československé republice budu vždy věren a její vlády poslušen, že budu veškery státní zákony zachovávati, všechny své úřední povinnosti dle platných zákonů a nařízení vykonávati pilně, svědomitě a nestranně, úředního tajemství neprozradím a ve všem svém jednání jen prospěchu státu a zájmu služby budu dbáti.“129

3.2
Zásada rovnosti a nestrannosti

Zásadu rovnosti lze chápat především – jako rovnost před právem.130 Služební orgány v personální práci mají rozhodovat ve stejných záležitostech shodně a nelze věc posuzovat subjektivním přístupem nebo dokonce jinými vlivy, ovlivňujícími konkrétní případy. Zásada rovnosti je v personální praxi nejlépe vnímána v oblasti výběrového řízení, odměňování, podmínkách a v kariérním růstu. Tak například u výběrového řízení mají všichni účastníci stejný čas na přípravu a podání žádosti, mají předložit shodné požadované dokumenty vztahující se k  obsazovanému místu. Služební orgán při tomto rozhodování nemůže ovlivnit žádný jiný aspekt, protože poté bychom už byli v rovině diskriminace, ať už pozitivní nebo negativní. Personální politiky jsou vždy vypracovávány na principu rovného přístupu a zaměstnanci tak mají svá legitimní očekávání, která se jich bezprostředně týkají. Rovný přístup shledáváme v rovině odměňování ve veřejném sektoru, který určují platové podmínky pro platové třídy a odpracované roky zaměstnance (platový tarif), mimořádné odměny by měly být rozdělovány bez výrazných výkyvů a vždy by měly být řádně zdůvodněny (princip materiální pravdy). Zásadu rovnosti ve správním právu lze velice dobře aplikovat v personalistické praxi ve veřejném sektoru, která pak umožňuje začlenit právní předpisy upravující služební poměry do práva veřejného (správního). Rovný přístup shledáváme i v benefitech obsažených přímo v zákonech, jakými jsou například délka dovolené, nárok na ozdravný pobyt po odpracovaných letech, nárok na služební volno za účelem vzdělávání nebo přípravy na úřednickou zkoušku atd. Všichni zaměstnanci tak mají stejné podmínky. Rovněž instituty práv a povinností zaměstnanců ve služebním poměru jsou upraveny přímo v porovnávaných zákonech, a tudíž mají všichni zaměstnanci stejná práva i povinnosti. Hendrich hovoří o procesní rovnosti, tedy ústavním pravidle,131 kdy mají osoby, jichž se věc týká, vzájemně rovné procesní postavení.132

Rovný přístup je upraven přímo v zákonech, např. v zákoně o vojácích z povolání je ve všeobecných ustanoveních přímo uvedeno, že služební orgány jsou povinny zajišťovat rovný přístup a rovné zacházení se všemi uchazeči o povolání do služebního poměru.133 Přímo takto explicitně ukotvený princip rovného přístupu není v dalších zákonech o služebních poměrech ukotven (vzhledem k ústavním normám by byl i nadbytečný), ale lze ho dovodit skutečností, že například ve výběrových řízeních je postup upraven správním řádem a tím se zajišťuje procesně rovný přístup k uchazečům (žadatelům) vzhledem k zásadám správního řízení.

Zásada rovného přístupu je patrná v personálních pilířích všech porovnávaných zákonů. Z konkrétních úprav oblastí přijímacího řízení, vzdělávání, podmínek, práv a povinností, kárné odpovědnosti a benefitů lze dovodit, že každý zaměstnanec má stejné podmínky vplývající ze zákona, a tím je zajištěn přímo zákony princip rovného přístupu.

3.3
Zásada rychlosti a hospodárnosti

Zásadu rychlosti a hospodárnosti lze nalézt opět v mnohých opatřeních správní povahy, přestože ji je mnohdy obtížné dodržovat. Například lhůty, které jsou pevně dány ve správním řízení, se kterými je účastník řízení seznámen a řádně poučen (např. lhůta pro odvolání^134 nebo lhůta pro vydání rozhodnutí^135). Správní řízení je ale na druhou stranu kritizováno pro vleklost řízení samotného, ale zároveň na tuto omluvu lze dodat, že vleklost řízení má i svou pozitivní stránku a tou je zjišťování materiální pravdy (zásada materiální nebo objektivní pravdy^136), kdy je žádoucí, aby byly řádně prověřeny všechny podrobnosti pro správné a zákonné rozhodnutí. V personální práci si pak nejlépe představíme institut kárného řízení, ve kterém dochází k objektivnímu posuzování konkrétní věci. Nábor nových zaměstnanců je ale nadbytečné přes proces správního řízení vykonávat. Zde zásada rychlosti a hospodárnosti spíše naráží na rigidní přístup správního řízení aplikovaného při výběrových řízeních. Uchazeč, který netrpělivě očekává rychlý nástup do zaměstnání, se potýká s vleklostí správního řízení.

Ministerstvo vnitra, konkrétně Sekce pro státní službu, zadalo zpracovat Zprávu z ex post hodnocení dopadů regulace 137 k zákonu o státní službě (k 31. prosinci 2018), kde se přezkoumává i proces výběrových řízení, upravených zákonem o státní službě a správním řádem. Z dotazníkového šetření, jak je uvedeno ve Zprávě plyne, že výběrové řízení trvá průměrně 74,5 dne. Stávající podobu podle Zprávy hodnotili respondenti jako jeden z nejhorších nástrojů právní úpravy. Za největší problém respondenti považují jeho svázání se správním řádem. Výsledkem je komplikovaný proces, který silně svazuje personální politiku státní správy zejména ve vztahu ke stavu na trhu práce.138

V soukromém sektoru je nejběžnější výběrové řízení tříkolové, které zpravidla trvá 6 týdnů, přičemž po celou dobu tří kol se personalisté setkávají s uchazeči a personalisté a budoucí manažeři je tak mohou lépe poznávat a prověřovat. Pokud s tím srovnáme výběrové řízení ve správním úřadu např. na Ministerstvu zahraničních věcí, tak i zde výběrové řízení podle zákona o zahraniční službě^139 nepřesáhne délku 3 týdnů a to se jedná o jednokolové výběrové řízení, neboť se vybírá z řad stávajících zaměstnanců, tedy ze zaměstnanců, kteří jsou známi jak personalistům, tak představeným.

Zásadu hospodárnosti uplatňují porovnávané zákony v oblasti náboru např. v předpokladech a požadavcích, kdy služební orgán požaduje jen takové písemnosti např. pro účast ve výběrovém řízení, které vyžaduje zákonná norma.140 Pokud se uchazeč hlásí do vícero výběrových řízení, může odkazovat na své písemnosti, které již jednou dodal. Velmi pozitivně je vnímáno ve státní službě, že služební úřady mohou samy obstarat výpis z rejstříku trestů a občanovi (uchazeči) tak nevznikají další finanční náklady.

3.4
Zásada nezneužití pravomoci

Zásada nezneužití pravomoci primárně slouží jako pojistka proti upřednostnění osobních zájmů. Tato zásada je v personální oblasti často pokoušena. Ne vždycky ale z důvodu vlastního prospěchu, nýbrž z důvodu snahy zohlednit lidštější přístup k osobám ve státně zaměstnaneckém poměru. Vždy musí služební orgány v personální oblasti dbát na to, aby rozhodovali jen ve veřejném zájmu a také v rozsahu, který mu stanovil zákon. Podle teorie práva ve veřejném právu nelze vůbec použít analogii práva, pokud jde o rozsah pravomocí a o působnost státních orgánů, mohou pouze to, co jim výslovně dovolí.141

Právní normy upravující státně zaměstnanecké poměry mají charakter spíše rigidní, předvídatelný a jeho veřejnoprávní povaha zaručuje určité mantinely v řízení lidských zdrojů. Ve veřejném sektoru stále proti sobě stojí stoupenci zákoníku práce (soukromého práva) a služebních zákonů (veřejného práva). Představme si, kdyby se ve veřejném sektoru měnily neustále podmínky a zásady. Pak by byl občan zmaten, protože ten očekává ustálené chování a konání od zaměstnanců ve veřejném sektoru a je už na určité procesy reprezentující stát zvyklý. Stabilita státního aparátu dodává punc jistoty v chování a výstupech. Veřejný sektor nepotřebuje reagovat na neustále se měnící skutečnosti typické pro soukromý sektor. Veřejný sektor, například v ministerstvech, podléhal politickému vlivu při obsazování pozic. Všimněme si faktoru, že řízení lidských zdrojů v oblasti soudnictví, bezpečnostních sborech nebo v armádě nebylo kritizováno Evropskou komisí (již existovaly služební zákony), ale byla to výlučně státní správa.

Proto je příslušnost k politickým stranám a hnutím v normách upravujících služební poměry zakázána nebo omezena. To platí v řadě případů i pro účast ve stávkách.

Osobní pochopení, empatie k problému týkajícímu se státního zaměstnance může vyžadovat vnitřní souboj služebního orgánu nebo funkcionáře a případně i soudce. Na světě neexistuje žádný předpis, který by upravoval všechny varianty personálního řízení, protože život s sebou přináší nepřeberné množství kombinací a variant. Vůle ke vstřícnosti a vidění personálních úskalí vede k častým limitům v zákonech. Zde pak proti sobě musí zákonitě stát stoupenci práva soukromého a práva veřejného v ringu právního dualismu. Služební orgán, který je s předmětem vzniklé situace dobře obeznámen a vidí v předložených faktech celou skutečnost lidského dopadu, přemítá a vymýšlí, jak zaměstnancovy potřeby uspokojit z lidského hlediska, ale v právní úpravě řešení často nenalézá. Často také řeší efektivitu služebního úřadu a může konat pouze tak, jak mu ukládá zákon, a kreativní idea, která by situaci vyřešila i za dodržení principu hospodárnosti a jiných, mu ve výkonu přijmout hospodárné řešení brání. Personální strategie jako pilíř personálních aktivit, i když v dobré víře přijatá a v mnohých případech adekvátně aplikovatelná, pak zažívá náraz s realitou a dílčími potřebami. V úřední osobě se pak odehrává souboj, kdy musí zvítězit princip zákonnosti, rovnosti, právní jistoty a dalších s potřebou zohlednit lidské potřeby.

Takové situace vznikaly v období implementace zákona o státní službě, kdy úřednický aparát nebyl dostatečně právně proškolen a všechny nuance, které ovlivňovaly personální práci do přijetí zákona o státní službě, byly zastaveny zákonem, a zaměstnanci tento náraz pociťovali jako náraz lodě o skálu. Najednou možnosti a postupy, které se běžně realizovaly ve služebních úřadech, v zákoně o státní službě chyběly, a tudíž nemohly být vykonány. Jednalo se o jeden z hlavních aspektů, který podněcoval kritiky tohoto zákona. Zaznívala dokonce taková tvrzení, že zákon o státní službě spáchal „atentát na státní službu“. Z pohledu personálního řízení ji jistě na určitou dobu omezil a zbyrokratizoval. Zlatá střední cesta v „právním dualismu“ nechť je ukazatelem směru.

Dalším takovým aspektem, kdy se ve služebních orgánech nebo funkcionářích musí prát chuť reagovat na realitu a udržet své jednání na uzdě zákonů, je oblast práv zaměstnanců.

Například právo na ozdravný pobyt u příslušníků bezpečnostních sborů po 15 letech služby je plošným pravidlem a právem každého příslušníka. Služební funkcionář takové volno poskytne všem, bez ohledu na výsledky služebního hodnocení a systém odměn. Takže i příslušník, který dlouhodobě disponuje nízkými výsledky služebního hodnocení, se za náklady státu jede zotavit (ozdravný pobyt v trvání 14 dnů^142). Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů nereflektuje princip proporcionality a spravedlivého přístupu v tomto určitém personálním aspektu. Nepřepracovaný, nevýkonný příslušník bezpečnostního sboru by mohl tento institut využít až za delší odpracovanou dobu a stát by tak uspořil výdaje (princip hospodárnosti) a motivoval by příslušníka k lepším výsledkům. Služební orgán ale musí postupovat v souladu se zákonem, a i když ho svádí myšlenka nespravedlivého rozhodnutí z pohledu řízení lidí, nemůže konat jinak. Předvídatelnost zákona tak může mít negativní dopad na výkonnost a demotivaci ostatních.

Zásada nezneužití pravomoci úřední osoby je dále viditelná v oblasti odměňování a benefitů. V oblasti mezd je pak zřetelně patrná u vojáků z povolání a soudců. Stát tak prostřednictvím odměňování zajišťuje bezpečnost státu a nezávislost justice prostřednictvím stabilního, předvídatelného a u soudců vysokého příjmu.

3.5
Zásada spolupráce a součinnosti

Zásada spolupráce a součinnosti je zásadou v personální oblasti dobře čitelnou a srozumitelně vyplývající z ústavního principu výkonu moci jakožto služby veřejnosti. Zároveň se propojuje s další významnou zásadou správního práva, a tou je zásada předvídatelnosti. Zásada spolupráce mezi úřady ve správě věcí veřejných je patrná v institutu mezirezortního připomínkového řízení, v určitém druhu kárných řízení, pokud porušení povinností probíhalo mezi správními úřady. Personalistika ale přebírá tuto zásadu v možnosti obsazovat výběrové komise v rámci výběrového řízení experty z jiné oblasti veřejného sektoru nebo při předávání podkladů (osobních spisů) jinému úřadu, kam státní zaměstnanec přechází. Zákon o státní službě představuje i součinnost dvou služebních orgánů a ta je zde přímo i ukotvena. Služební úřady se dohodnou, kde se bude konat úřednická zkouška.143

V oblasti justice je tato spolupráce rovněž klíčová. Personální součinnost v justici je patrná mezi vztahem Ministerstva spravedlnosti a Justiční akademií v Kroměříži, tedy v oblasti zajištění organizace soudu a v oblasti vzdělávání. Zajímavým personálním aspektem je i součinnost, kdy soudce je přidělen k Ministerstvu spravedlnosti nebo Justiční akademii. V rovině trestního stíhání soudce vyrozumí orgán, který trestní stíhání zahájil, Ministerstvo spravedlnosti a předsedu příslušného soudu. Ministerstvo stanoví vyhláškou např. postup při výběru justičních čekatelů a postup při jejich přijímání do pracovního poměru.144 Zde je ale patrné, že moc výkonná ingeruje do organizace moci soudní, a tento jev má i své odpůrce. Tak například v oblasti celoživotního vzdělávání soudců upozorňujeme na rozsudek z roku 2002, kdy prezident ČR napadal některá ustanovení zákona o soudech a soudcích, konkrétně navrhnutého dozoru Ministerstva spravedlnosti v oblasti vzdělávání soudů.145 Zde ale stály proti sobě moc výkonná a soudní. Proto oblast vzdělávání by měla z podstaty moci soudní být realizována v justici samotné a samotnými soudci, aby nevznikal zásah moci výkonné do moci soudní. Taková spolupráce není žádoucí a není v souladu s ústavním pořádkem. Stále ještě jsou pravomoci Ministerstva spravedlnosti příliš zjevné. Zákon o soudech a soudcích ale zásadu spolupráce mezi soudy a jinými institucemi upravuje zásadou nalézat podstatu materiální a hmotné pravdy, nestrannosti a spravedlivého procesu v rámci soudního řízení.

V zákonech o vojácích z povolání a služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů je spolupráce s jinými složkami veřejného sektoru rovněž markantně patrná a vychází z podstaty činností a kompetencí armády a ozbrojených složek. V personální oblasti je často spolupráce mezi správními úřady zřetelná v oblasti zařazování státních zaměstnanců, kdy služební úřad poskytuje informace o svém státním zaměstnanci, který je zařazen mimo výkon služby z organizačních i jiných důvodů ostatním služebním úřadům, kde je nutné obsadit volné služební systemizované místo.146 Povinnost spolupráce je zřetelná i v součinnosti služebních orgánů, které dbají na soulad v jednotných úředních postupech.147 Systemizace ve státní službě probíhá rovněž za součinnosti Ministerstva vnitra a Ministerstva financí.148

3.6
Zásada písemnosti

Bez písemností se fungování veřejného sektoru neobejde. Právní úkony nás provázejí od narození až po úmrtí. Žádný úřad, žádná organizační jednotka bez závazných pravidel nemůže fungovat a zajišťuje jimi vlastní chod. Vnitřní předpisy řadíme mezi akty abstraktní povahy, které regulují poměry uvnitř organizace. Veřejný sektor je organismus, který se bez vnitřních předpisů neobejde.149

Zásada písemnosti vychází zejména ze správního řádu, kde je upraveno, že v každé věci se zakládá spis. Spis tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané věci. 150 Zásada písemnosti se uplatňuje v celé šíři řízení lidských zdrojů. Služební orgány vydávají písemně služební předpisy,151 se kterými státní zaměstnance seznamují. Informovanost ve státně zaměstnaneckých poměrech je upravena téměř ve všech procesech a personálních nástrojích (např. seznámení státního zaměstnance s oblastmi služebního hodnocení; stížnost;152 písemné pověření ke kontrole;153 žádost o přijetí do služebního poměru;154 dohoda o nejlepším uchazeči^155 atd.)

Základní instituty správního řízení jsou rovněž realizovány písemnou formou (zahájení správního řízení;156 rozhodnutí^157). Rozhodnutím služebního orgánu vzniká služební poměr a instituty o změně služebního poměru.158

3.7
Zásada služby veřejnosti

Zásada dobré služby veřejnosti se překrývá i se zásadou vstřícnosti. Přestože ji lze považovat spíše za projev chování směrem k veřejnosti, lze ji nalézt v konkrétních úkonech veřejného sektoru: postoupení dotazu občana na náležité místo, pomoc studentům při poskytnutí dat pro závěrečné studentské práce, slušné chování k veřejnosti.

Svým způsobem je provázaná se všemi dalšími zásadami, a to je patrné např. u zásady zákonnosti. Občan očekává, že výstupy veřejného sektoru budou v souladu s právními normami, a nestranné jednání je s tím spojeno. Proto, aby služba veřejnosti probíhala dle očekávání společnosti, je právně regulována. Regulována je i právě personálními zákony. Markantní odraz regulace personálu je patrný v právech a povinnostech osob působících ve veřejném sektoru. Všechny porovnávané zákonné normy mají obsaženy tyto regulační instituty, které odrážejí všechny očekávané aspekty chování, práce a výkonu od těchto osob, aby společnost měla záruku, že veřejný sektor bude poskytovat právě personálem nejlepší a nejkvalitnější výstupy.

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Řízení lidských zdrojů ve veřejném sektoru.
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.