Listina v kontextu společenských změn

(K 30. výročí jejího přijetí)

Listina v kontextu společenských změn

(K 30. výročí jejího přijetí)

Jan Kudrna (ed.)

Vzor citace:

KUDRNA, J. (ed.) Listina v kontextu společenských změn (K 30. výročí jejího přijetí). Praha: Wolters Kluwer ČR, 2021, 300 s.

Kniha byla vydána za podpory programu PROGRES Q04 – Právo v měnícím se světě.

© doc. JUDr. Jan Kudrna, Ph.D. (ed.), 2021

© Wolters Kluwer ČR, a. s., 2021

ISBN 978-80-7552-076-0 (váz.)

ISBN 978-80-7552-111-8 (e-pub)

ISBN 978-80-7552-147-7 (mobi)

www.wolterskluwer.cz

Seznam použitých zkratek[1]

ESLP

Evropský soud pro lidská práva

FS

Federální shromáždění

Listina

usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky

občanský zákoník

zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

Pakt

Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech (vyhláška ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb.)

Rámcová úmluva

Rámcová úmluva o ochraně národnostních menšin (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 96/1998 Sb.)

Ř. z.

Říšský zákoník

SDEU

Soudní dvůr Evropské unie

trestní zákoník

zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník

Úmluva

Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.)

Ústava

ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

zákoník práce

zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce

[1]  Není-li dále uvedeno jinak, jsou všechny předpisy v textu citovány ve znění pozdějších předpisů.

Předmluva

Přijetí Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) československým Federálním shromážděním, ke kterému došlo 9. ledna 1991, bylo vnímáno jako významný předěl v oblasti ochrany lidských práv a svobod. Bylo to dáno nejen tím, jaké místo v mechanismech ochrany zaujímala a jaké právní nástroje k předpokládané reálné vynutitelnosti práv a svobod nabízela, ale také tím, z jaké koncepce vztahu mezi jednotlivcem a státem vycházela. Návrat k odkazu přirozenoprávní filozofické teorie nebyl jen uznáním tradic evropského liberalismu, ale i přihlášením se k soudobým mezinárodním systémům právní ochrany. V československém prostředí měla Listina nesporně i politický náboj v tom, jak její proklamace a interpretace měly symbolizovat předěl v pojetí a ochraně práv a svobod mezi tím, „co bylo“, a tím, „co má být“.

Nicméně schválením a vyhlášením Listiny nic neskončilo. Také v jejím případě platí, že něco končí a něco jiného začíná. Normativní text je výsledkem představ svých tvůrců, ale tyto představy a očekávání jsou zřídka zcela naplněny. Jako vše na tomto světě, už v okamžiku svého schválení začala Listina stárnout. Zatímco na text právního předpisu mají vliv jeho tvůrci, aplikace je v rukou jiných lidí.

Listina začala ovlivňovat společnost, ale současně společnost začala ovlivňovat Listinu. Významnou roli hrají přeměny hospodářské, technologické, ekologické a politické, mající navíc čím dál více globální charakter. Pod těmito vlivy se představy o působení Listiny a očekávání vůči ní v mnoha směrech jistě vzdálily nejenom představám jejích tvůrců, ale také očekáváním československé společnosti v roce 1991. Třicet let je dlouhá doba. Je to doba výměny generací, které jsme nyní také svědky. Tato změna se dotýká také samotné Listiny základních práv a svobod.

Listinu lze podrobit kritické analýze, do níž se promítají přirozeně nastalé společenské, filozofické, politické a právní změny. Reflexe není však jen náhledem do historie současnosti. Dává smysl tehdy, pokud otevírá průchod mezi téměř opomenutými kapitolami dějin a dnešním světem „tekutých hodnot“, pokud umožňuje spřádat nitky přetrhaného pojiva společensky rozdělených komunit a pokud i dnes nabízí reálná východiska k nápravám nespravedlivých životních osudů jednotlivců, ale i znevýhodněných sociálních vrstev a skupin.

Smyslem konference, jejímž výstupem je také tento sborník, nebylo jen popsání okolností a důvodů přijetí Listiny. Ty jsou v zásadě všeobecně známé. Cílem nebyla ani pouhá deskripce aktuálních přelomových případů. Hlavním zájmem bylo, aby se každý autor ve svém příspěvku pokusil o onu již zmíněnou reflexi a ukázal, co je v předmětu jeho zájmu nyní jinak, než bylo před 30 lety. Kam se Listina posunula, případně kde ke změně nedošlo. Mimo jiné jde také o zachycení trendů. Včetně zhodnocení, zda všechny trendy odpovídají původním představám tvůrců Listiny.

Listina byla v době svého vzniku vnímána kromě jiného jako právní základ nejvyšší právní síly pro zdůraznění osobní autonomie jednotlivce, pro snížení role státu v definování prostoru svobody, pro rozlišení systému ochrany práv podle jejich druhové kvalifikace, pro posílení úlohy soudů v systému ochrany práv, jejichž soudci neměli již být pouhými „justičními úředníky v taláru“, ale odpovědnými osobnostmi „s lidským citem a svědomím“. V tomto smyslu Listina naplňovala zcela jistě mnohá očekávání nejen jako dokument ústavněprávního významu, ale i jako dokument s nesporně silným mravním a humanistickým závazkem.

Sborník, který se čtenáři dostává do rukou, je pokusem o reflexi nad 30. výročím přijetí Listiny a současně výzvou k úvahám o jejím významu nejen dnes, ale i v dalších desetiletích. Čtenáři se nabízí pohled jak na vývoj právní úpravy provádějící Listiny, tak na proměnu institucionálního rámce, v němž se práva, svobody a povinnosti realizují. Záhy po jejím přijetí se obě republiky – Česká a Slovenská – ocitly na rozcestí a převzaly vlastní odpovědnost za naplňování principů Listiny. Tentokrát se již musí po další desetiletí zodpovídat nejen před svými občany, ale v souladu s mezinárodními závazky i před mezinárodním společenstvím.

Doc. JUDr. Jan Kudrna, Ph.D.

Konkurence lidských práv a svobod v judikatuře Ústavního soudu

Pavel Rychetský

Spectabilis, vážený pane děkane, vážené kolegyně a kolegové,

scházíme se při příležitosti 30. výročí schválení Listiny základních práv a svobod, která se stala nejen významnou součástí našeho ústavního pořádku, ale především přímo aplikovanou právní normou, jak dokládá rozsáhlá judikatura nejen Ústavního soudu, ale i soudnictví obecného a správního. V této souvislosti si nemohu odpustit i vzpomínku povýtce osobní. Po celé období po listopadu 1989 až do zániku společného Československého státu a jeho rozdělení na dva nástupnické státy probíhaly vášnivé diskuse, ba spory o podobu federace, konkrétně o rozdělení kompetencí mezi obě republiky a jejich federální „zastřešení“. Federativní uspořádání společného státu sice formálně existovalo od 1. ledna 1969 (jako jediný „pozůstatek pražského jara“), ale fakticky i de lege lata bylo pouhou kulisou v rámci autoritativního režimu, ve kterém ústavní orgány (Federální shromáždění, federální vláda i národní rady i vlády) fungovaly zcela v režii jediného skutečného centra moci ve státě – ÚV KSČ, respektive jeho předsednictva a sekretariátu. Počínaje listopadem 1989, kdy definitivně skončil autoritativní režim vlády jedné strany, jsme byli svědky téměř nekonečného festivalu jednání českých, slovenských i federálních politických reprezentací o nové rozdělení kompetencí mezi obě republiky a rozsah kompetencí delegovaných společným federálním orgánům. Tato jednání měla vyústit v návrh nové československé ústavy, avšak nakonec skončila rozpadem společného státu, mimochodem z hlediska ústavních principů značně pochybným – napřed SNR přijala Deklaraci suverenity a vzápětí i slovenskou ústavu, pak Federální shromáždění na druhý pokus přijalo ústavní zákon o svém „sebezničení“ a zániku České a Slovenské Federativní Republiky. Záměrně se v této souvislosti nezmiňuji o tzv. pomlčkové válce, která se dnes může jevit jako bizarní epizoda, ale tehdy vyvolávala značné emoce nejen v rozhodujících politických strukturách, ale i ve společenské atmosféře a probouzela nejrůznější podprahové tendence pseudonárodního běsnění. Jednání o nové demokratické a ústavně přijatelné vymezení kompetencí mezi obě republiky a federaci probíhala na rozmanitých českých a slovenských zámcích. Za slovenskou stranu se jich účastnil slovenský premiér Vladimír Mečiar a jeho místopředseda Josef Kučerák, za českou stranu český premiér Petr Pithart a jeho místopředseda František Vlasák. Těchto jednání jsem se za federální vládu pravidelně účastnil a za federální vládu mne doprovázel její místopředseda Václav Valeš. Za prezidenta Václava Havla sehrál roli pozorovatele jeho poradce Jiří Křižan.

Když se prosazení návrhu na společnou ústavu nepodařilo, na jednom ze závěrečných jednání ve slovenské vládní vile v Trenčianských Teplicích jsem předložil návrh, aby nedokážeme-li se shodnout na nové federální ústavě, jsme alespoň společně připravili a přijali ústavní úpravu základních práv a svobod, která by nahradila dosavadní bezzubou a deklarativní úpravu. Proti tomu se nemohl a jistě ani nechtěl nikdo z přítomných postavit, text Listiny základních práv a svobod vypracovala smíšená expertní skupina – dovolte mi alespoň jmenovat některé její členy: Františka Zoulíka, Jiřího Boguszaka, Mariána Poslúcha a Pavla Holländera. Na základě politické dohody byl konečný text cestou ústavodárné iniciativy obou národních parlamentů (ČNR a SNR) předložen Federálnímu shromáždění, které jej přijalo 9. ledna 1991. Pokud mne má paměť neklame, v rozpravě Federálního shromáždění došlo pouze ke dvěma doplněním Listiny. Šlo o zakotvení práva na odpor v čl. 23 a vložení druhé věty do článku 6 odstavce 1, která zní: „Lidský život je hoden ochrany již před narozením.“ Při projednávání totiž vznikla reálná hrozba, že Listina nebude přijata vůbec, protože ji odmítne slovenská část Sněmovny národů. Někteří její reprezentanti totiž chtěli do Listiny vložit výslovný zákaz umělého přerušení těhotenství. Až na návrh poslance Ivana Fišery byla přijata jako kompromis tato formulace, která je uspokojila.

Katalog základních lidských práv a svobod tak, jak je vymezen v mezinárodních dokumentech (zejména ve Všeobecné deklaraci lidských práv, Úmluvě o právním postavení uprchlíků, Mezinárodní úmluvě o odstranění všech forem rasové diskriminace, Úmluvě o odstranění všech forem diskriminace žen, Úmluvě o zákazu mučení a jiného nelidského a ponižujícího zacházení a trestání, Úmluvě o právech dítěte a řadě dalších mezinárodních smluv), se přirozeně promítl i do naší úpravy v podobě Listiny základních práv a svobod. Naše Ústava stanoví v čl. 4, že základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci, přičemž podle čl. 83 je soudním orgánem ochrany ústavnosti Ústavní soud. Je přirozené, že aplikace a interpretace ústavní Listiny základních práv a svobod tak tvoří dominantní část judikatury Ústavního soudu.

Jednotlivá lidská práva a svobody nelze nějak hierarchicky uspořádat – naopak velmi často mohou být ve vzájemné konkurenci a je to právě Ústavní soud, který musí případ od případu posoudit, kterému z nich je třeba v konkrétním případě dát přednost. Rozhodl jsem se proto následující část svého vystoupení pojmout kazuisticky a na jednotlivých judikátech Ústavního soudu demonstrovat, jak k vzájemné konkurenci základních lidských práv a svobod přistupujeme.

Tak například k Ústavnímu soudu podal ústavní stížnost jeden hudební kritik, kterému obecné soudy uložily v řízení o ochraně osobnosti, aby se za názor o jedné slavné zpěvačce, ve kterém její působení spojil s privilegovaným postavením v době minulého režimu, omluvil. Ústavní soud jeho návrhu na zrušení napadených rozsudků vyhověl s argumentací, že ona zpěvačka jako osoba veřejně známá a vystupující, musí snášet větší míru kritiky než „běžný občan“. Nedlouho poté byl v jednom (polo)bulvárním časopisu zobrazen formou komiksu jeden politik (ministr) v choulostivé situaci erotického druhu. V tomto případě mu Ústavní soud naopak „dal za pravdu“, když odsouzení vydavatele k poskytnutí přiměřeného zadostiučinění potvrdil. V obou případech šlo o střet dvou základních ústavně chráněných hodnot – práva na lidskou důstojnost na jedné straně a práva na svobodu projevu na straně druhé. V tomto případě totiž Ústavní soud konstatoval, že i právo na svobodu projevu je limitováno právě například nepřípustností zásahu do intimní sféry člověka, a to bez ohledu na jeho veřejné působení.

Problematika konkurence jednotlivých práv a svobod a řešení jejich střetu tedy vyžaduje nalézání východisek pro jejich řešení za pomoci testu proporcionality poměřovaných kritérií etiky, legality a legitimity, v každém případě znovu – originálně. Ilustrovat to lze na dalších konkrétních příbězích, které se dostaly před český Ústavní soud:

Příběh první

Na ÚS se obrátil automechanik, který v době, kdy vykonával trest zákazu řízení motorových vozidel, byl znovu obžalován a posléze i odsouzen pro přečin maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání osmi měsíců ve věznici s dozorem. Přečin měl spáchat celkem 28 případy tím, že uvnitř areálu garáží, v němž vykonával činnost automechanika, motorová vozidla přesouval, tedy musel je nastartovat a několik metrů (cca 10 až 15 m) s nimi popojet. Z popisu jednotlivých případů ve výroku rozsudku příslušného prvostupňového soudu totiž vyplývá, že nejdelší doba „řízení“ trvala tři minuty (9 případů), nejkratší pak jednu minutu (2 případy). V ostatních případech se jednalo o dvě minuty. Rozsudek soud 1. stupně k odvolání onoho odsouzeného potvrdil i soud odvolací a posléze i Nejvyšší soud.

Ústavní soud zrušil rozhodnutí soudů všech tří stupňů a vyslovil názor, že posuzovaný skutek, za nějž byl stěžovatel odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody, vzhledem ke všem shora popsaným specifickým okolnostem, nedosahuje ani dolní hranice společenské škodlivosti, aby jej vůbec bylo možno považovat za trestný čin, natož za trestný čin, za nějž by měl být stěžovatel potrestán nepodmíněným trestem odnětí svobody. Šlo o klasický spor mezi tzv. pozitivním právem (legalitou) a přirozeným právem (vyšší spravedlností). Klíčovou úlohou soudů je nalézání spravedlnosti a respektování svobody jedince. V případě legalizace nespravedlnosti, ke které může docházet v důsledku sice zákonných, avšak nespravedlivých soudních rozhodnutí, pak musí i v 21. století znovu nastoupit přirozenoprávní Radbruchova formule. Dle té musí ve zjevném konfliktu pozitivního práva a spravedlnosti pozitivní právo ustoupit, aby spravedlnosti bylo učiněno za dost, a to bez ohledu na to, zda se nespravedlnost týká jedince anebo tisíců osob. Soudím, že „zákonné bezpráví a nadzákonné právo“ je snad nejvýznamnější přirozenoprávní doktrínou, formulovanou německým právním filosofem Gustavem Radbruchem.

Poslyšte příběh druhý:

Před Městským soudem v Praze probíhal v roce 2005 civilní spor mezi pronajímatelem bytu a nájemkyní, ve kterém se pronajímatel domáhal doplatku na nájemném v podobě rozdílu mezi výší regulovaného nájemného a nájemného v místě obvyklého. Zvláštní situace spočívala v tom, že občanský zákoník (tehdy platný z č.40/1964 Sb.) obsahoval již déle než 10 let ustanovení § 696 odst. 1, které znělo:

„§ 696

(1) Způsob výpočtu nájemného, úhrady za plnění poskytovaná s užíváním bytu, způsob jejich placení, jakož i případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu, a změnit další podmínky nájemní smlouvy, stanoví zvláštní právní předpis.“

Žádný takový předpis však neexistoval, když Ústavní soud v předchozím období opakovaně rušil podzákonné předpisy o regulaci nájemného z bytu, mimo jiné s tím, že podle čl. 4 Listiny základních práv a svobod vyžaduje přijetí právní normy o jednostranném zvyšování nájemného formu zákona. Ten však do té doby nebyl přijat. Městský soud v Praze tedy přerušil řízení a podle čl. 95 odst. 2 Ústavy podal k Ústavnímu soudu návrh na zrušení celé pasáže občanského zákoníku o nájmech bytů, tedy všech ustanovení § 685 až 716 zákona č. 40/1964 Sb., tehdy platného občanského zákoníku. Ústavní zákon přijal nález, kterým návrh MS v Praze zamítl, ale současně vyslovil tento výrok:

„Dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu, a změnit další podmínky nájemní smlouvy, je protiústavní a porušuje čl. 4 odst. 3, čl. 4 odst. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.“

V odůvodnění pak vyslovil tyto závěry: „Důsledky nečinnosti zákonodárce vedou Ústavní soud, při vědomí svého postavení jako orgánu ochrany ústavnosti, k nutnosti nahradit chybějící instrumenty právní ochrany pronajímatelů na úrovni ‚obyčejného‘ zákona postupem s využitím principů ústavně právní regulace. Proto Ústavní soud trvá na naplnění základní funkce obecných soudů, tj. zajištění proporcionální ochrany subjektivních práv a právem chráněných zájmů, a požaduje, aby ji obecné soudy pronajímatelům poskytly tak, že nebudou zamítat jejich žaloby požadující určení zvýšeného nájemného s odkazem na nedostatek zákonné úpravy. To znamená, že obecné soudy, i přes absenci úpravy předvídané v § 696 odst. 1 občanského zákoníku, musí rozhodnout o zvýšení nájemného, a to v závislosti na místních podmínkách a tak, aby nedocházelo k diskriminacím různých skupin právních subjektů. Při takovém rozhodování se soudy musí vyvarovat libovůle; výrok se musí zakládat na racionální argumentaci a důkladném uvážení všech okolností případu, použití přirozených zásad a zvyklostí občanského života, závěrů právní nauky a ustálené ústavně konformní soudní praxe.“

Ústavní soud tak dospěl k závěru, že parlament i může svou nečinností zasáhnout do Ústavou chráněných práv a svobod.

Příběh třetí

Až do přijetí nového občanského zákoníku platil zákon o rodině, který obsahoval tři tzv. právní domněnky určování otcovství. Podle první se do matriky vždy zapsal jako otec dítěte narozeného v době manželství nebo do 300 dní po jeho zániku manžel matky. Ten mohl své otcovství u soudu popřít pouze do šesti měsíců od narození dítěte. V polovině roku 2009 napadla ústavní stížnost, kterou se matrikový otec – stěžovatel domáhal, aby Ústavní soud svým nálezem zrušil usnesení Nejvyššího soudu, rozsudek Krajského soudu a rozsudek Okresního soudu, které jeho žalobu pro popření otcovství shodně zamítly, protože byla podána po uplynutí této lhůty. Současně nám navrhl zrušení části § 57 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, podle něhož mohl manžel popřít otcovství do šesti měsíců ode dne, kdy se dozví, že se jeho manželce narodilo dítě. Ve své ústavní stížnosti stěžovatel uvedl, že byl na základě zákonné domněnky otcovství manžela matky podle § 51 odst. 1 zákona o rodině zapsán do matriky jako otec syna Lukáše, narozeného dne 5. 2. 2004. V říjnu téhož roku však manželka stěžovatele požádala, aby se odstěhoval ze společného bytu, čemuž stěžovatel podle svého tvrzení nerozuměl právě s ohledem na nedávné narození syna Lukáše. Stěžovatel pak v listopadu téhož roku zjistil, že jeho manželka již nejméně dva roky udržuje poměr s jiným mužem. Když pak manželka společný byt opustila a nastěhovala se ke svému milenci, pojal podezření, že není otcem v únoru narozeného dítěte – i s ohledem na to, že v době jeho početí byl na služební cestě. Rozhodl se tedy provést test DNA u akreditované společnosti Generi Biotech s. r. o. Test potvrdil, že stěžovatel není biologickým otcem dítěte. Stěžovatel ve své stížnosti rovněž uvedl, že mu v rámci rozvodového řízení manželka navrhovala řešení otázky skutečného otcovství druhého narozeného dítěte, pokud on ustoupí ze svých právních nároků v rámci majetkového vypořádání jejich společného jmění.

Plénum Ústavního soudu nálezem ze dne 8. 7. 2010 ustanovení § 57 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, zrušilo dnem 31. prosince 2011. Účinnost derogačního výroku odložilo téměř o jeden a půl roku, aby vytvořilo pro vládu a parlament přiměřený časový prostor pro přijetí nové úpravy. Svůj derogační výrok odůvodnilo především úvahou, že stanovení určité lhůty pro podání návrhu na popření otcovství není samo o sobě protiústavní; vymezení této lhůty a podmínek jejího běhu však musí vyváženým způsobem respektovat všechna dotčená práva a chráněné zájmy. Je možné uvažovat o tom, že po určitou dobu by měl právní otec, jehož otcovství bylo založeno zákonnou domněnkou, mít možnost podat návrh na popření otcovství bez ohledu na další okolnosti, tak jako tomu bylo doposud. Lhůtu 6 měsíců ÚS považoval za nepřiměřeně krátkou, stejně jako určení počátku jejího běhu ke dni, kdy se manžel matky o narození dítěte dozvěděl. Ani po uplynutí takto konstruované popěrné lhůty však nelze možnost popírat otcovství dítěte osobám, které na tom mohou mít důvodný zájem, spočívající zejména v ochraně jejich základních práv, zcela uzavřít. Při konstruování přípustnosti takového návrhu bude nutno přihlédnout zejména k tomu, zda se právní otec dítěte mohl dozvědět o skutečnostech, které by jeho otcovství zpochybňovaly, zda i se znalostí těchto skutečností podnikl právní kroky k popření svého otcovství a zda popření jeho otcovství nebrání – v konkrétním případě, nikoliv paušálně – jiné chráněné zájmy, zejména zájem dítěte, jemuž čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte přiznává privilegované, nikoliv však absolutní postavení. Ústavní soud dále řekl: „Pokud zákonodárce upraví možnost prolomení i nově stanovené přiměřeně delší lhůty ve zcela zvláštních a odůvodněných případech, musí současně zřetelně stanovit nejen podmínky pro takové prolomení lhůty, ale i zřetelné meze v zájmu ochrany práv dítěte i matky. Pro oblast dokazování v oblasti paternitních sporů pak bude potřeba upravit procesní předpis o prostředky umožňující pořizování znaleckých posudků z oboru zdravotnictví, odvětví genetiky, provedené metodou vyšetření polymorfismů DNA za obligatorní účasti domnělého otce, dítěte a matky.“ Tyto závěry se posléze promítly i do nového občanského zákoníku, který popěrnou lhůtu stanovil v rozmezí od šesti měsíců do šesti let, a navíc umožnil i výjimečné prolomení této lhůty.

ÚS označil za protiústavní, a tedy i neetické absolutní omezení možnosti popřít domnělé otcovství nepřiměřeně krátkou lhůtou.

Problematiku popírání otcovství, avšak v opačném gardu – jeho určování – ilustruje následující příběh.

Příběh čtvrtý

Ústavní stížnost podala nyní 56letá žena, žijící trvale v USA, která se marně domáhala u Okresního soudu v Písku a následně u Krajského soudu v Českých Budějovicích určení otcovství proti bývalému soudci KS. Oba soudy však její žalobě nevyhověly a řízení zastavily a svá rozhodnutí opřely o překážku věci rozhodnuté. Formálně měly pravdu, skutečně již po narození této dámy, když jí byl sotva jeden rok, se její nezletilá matka marně domáhala určení otcovství proti onomu vysoce postavenému funkcionáři minulého režimu, ale soudy nepřipustily ani minimální dokazování včetně krevního testu a její návrhy šmahem zamítly. A i dnes soud 1. i 2. stupně se odmítly věcí zabývat s poukazem na to, že jde o věc již rozhodnutou, a vyloučily, že by v dnešním řízení mohla být jakkoliv přezkoumávána správnost těchto rozhodnutí z roku 1963, a to i z hlediska namítané neobjektivnosti či podjatosti tehdejších soudců. Ústavní soud tedy řešil konflikt mezi obecně platnou a v pozitivním právu zakotvenou zásadou překážky rei iudicatae a právem na spravedlivý proces, zakotveným jak v naší Listině základních práv a svobod, tak v mezinárodních paktech o lidských právech. Stížnosti vyhověl a obě napadená rozhodnutí obecných soudů zrušil. Konstatoval, že zásada překážky věci rozhodnuté byla již několikrát prolomena s ohledem na konflikt ústavního práva dítěte znát svého otce a požadavku právního řádu na právní jistotu. V této souvislosti především vycházel z rozsudků Evropského soudu pro lidská práva ve věci Paulík proti Slovensku a Jäggi proti Švýcarsku. Tyto judikáty se shodují v potřebě uvést do souladu biologickou a sociální realitu s právním stavem rodinných vztahů, a to především v oblasti určení rodičovství. V této kauze jsme dospěli k závěru, že právo dítěte znát svého rodiče je silnějším právem než právo domnělého otce popřít své otcovství. Z našeho nálezu cituji: „Mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, mezi které patří též Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (dále také jen ‚Úmluva‘), mají mezi ostatními smlouvami zvláštní postavení. Bezprostřední aplikovatelnost těchto mezinárodních smluv zahrnuje též povinnost českých soudů a jiných orgánů veřejné moci přihlížet k jejich interpretaci příslušnými mezinárodními tribunály. Evropská úmluva i její interpretace v rozsudcích Evropského soudu pro lidská práva dosahují v českém právu ústavněprávní kvality a mají aplikační přednost (viz čl. 10 Ústavy). Evropský soud pro lidská práva opakovaně konstatoval, že řízení týkající se určení nebo popření otcovství je součástí práva na soukromý život dle článku 8 Úmluvy, který zahrnuje důležité stránky osobní identity. Skutkové okolnosti daného případu lze podřadit pod pojem „soukromý život“ ve smyslu článku 8 Úmluvy, a je nutno se tak zabývat tím, zda obecné soudy požadavkům a duchu tohoto ustanovení vyhověly. Ve věci Jäggi proti Švýcarsku se určení otcovství domáhal syn vůči svému domnělému, před více než třiceti lety zemřelému otci tak, že usiloval o povolení odebrat vzorek z těla zesnulého pro zkoušku DNA, přičemž se vzdal všech dědických nároků. Příbuzní zemřelého se však tomu bránili a švýcarský soud zkoušku DNA zamítl. Evropský soud pro lidská práva dal za pravdu stěžovateli. Švýcarské orgány tím, že nepovolily provést analýzu DNA, jež by stěžovateli umožnila získat jistotu, že jeho domnělý otec je skutečně jeho rodičem, zasáhly do stěžovatelova soukromého života. Štrasburský soud uvedl, že právo na znalost identity, z něhož vyplývá i právo znát své příbuzné, tvoří nedílnou součást pojmu soukromý a rodinný život. Osoby snažící se zjistit své příbuzné mají živý, Úmluvou chráněný zájem na získání informací nezbytných pro odhalení pravdy týkající se důležitých aspektů jejich osobní identity. Za daných okolností nebyl dle mínění Evropského soudu pro lidská práva zásah do osobní sféry těla zemřelého tak výrazný a invazivní, aby bylo porušeno právo na nedotknutelnost těla a úcty k zemřelému. Byla tak dána přednost možnosti znát své příbuzné, a i když od rozhodných událostí uplynulo mnoho let, dle názoru soudu zájem a potřeba poznat své příbuzné s postupujícím věkem neustává, spíše naopak. Ústavní soud dále vycházel i z rozsudku ESLP v případu Paulík proti Slovensku z 10. října 2006, ve kterém se stěžovatel snažil dosáhnout souladu biologického stavu věci a právního stavu, který byl vystavěn na právní domněnce a na – v době rozhodování soudu – tehdejší úrovni vědeckého poznání. Evropský soud pro lidská práva zde dospěl k závěru, že neexistence řízení, ve kterém by bylo možné uvést právní stav do souladu s biologickou realitou, nebyla nikomu na prospěch, jelikož byla navíc v této věci v nesouladu s přáním zúčastněných osob. Nejnověji ESLP rozhodoval v analogické věci Novotný proti České republice (rozsudek ze dne 7. června 2018), kde se vláda České republiky rovněž bránila tím, že pravomocné rozhodnutí soudu o určení otcovství stěžovatele zakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté (která brání novému projednání). Evropský soud zopakoval, že řízení týkající se určení otcovství je součástí práva na soukromý život dle čl. 8, zahrnující důležité stránky osobní identity. Soud zde mimo jiné uvedl, že podstata stěžovatelovy stížnosti není, že se stát měl zdržet jednání, ale spočívá v tom, že stát měl v rámci sporu o otcovství podniknout kroky s cílem vyřešit s určitostí jeho vztah k dítěti. Ústavní soud tak ve svém nálezu konstatoval, že pokud má stěžovatel legitimní právo dostat přinejmenším příležitost popřít otcovství dítěte, které není dle vědeckých důkazů jeho vlastní, musí i domnělá dcera mít zájem a právo poznat svého biologického otce. Ostatně i nový občanský zákoník již upřednostňuje biologickou skutečnost před právní fikcí například tím, že domnělému otci dává možnost přímého přístupu k soudům v případech první a druhé domněnky otcovství.“ V naší projednávané kauze tedy byla proti sobě postavena práva dítěte (i když nyní již zletilé ženy) a domnělého rodiče.

Z těchto kauz vyplývá i jeden závěr – neetické nemusí být vždy nespravedlivé, ale nespravedlivé je vždy neetické.

Případy neetických norem a v jejich důsledku i neetických rozhodnutí veřejné moci, soudy přitom nevyjímaje, patrně nejsou tak vzácné, abychom o nich trvale mlčeli. V této souvislosti vyvstává naléhavá otázka: Jaká kritéria mají platit pro rozlišení hranice mezi etickým a neetickým? Je to většinový souhlas – akceptování jednání dosud považovaného za neetické? Množiny, která se organizuje na sociálních sítích a uchovává si přitom anonymitu a tak vytváří zvláštní, jakoby převládající názor? V celé řadě zemí, se kterými nás dosud spojuje sdílení společných hodnot, se pomocí legislativy legitimizuje kriminalizace jakékoliv pomoci tzv. nelegálním přistěhovalcům. V přímém přenosu sledujeme, jak uprchlík plave vedle svého mrtvého dítěte k italským břehům, na nichž se sluní turisté reprezentující naši kulturu a naše vnímání etiky; dnes ovšem s hrozbou potrestání každého, kdo by se chtěl řídit nepsaným příkazem k pomoci svému bližnímu. Neetická norma nebo neetický rozsudek nemusí být nutně vždy protiústavní a jedním z nejobtížnějších úkolů ústavního soudnictví je zápolení s hledáním hranice, která vyžaduje jeho derogační zásah. Francouzský ústavní soud, přesněji řečeno Le Conseil Constitutionel, rozhodl například, že francouzský občan se nemůže dopustit trestného činu poskytnutím nezištné pomoci migrantům v jejich pouti za nadějí lepšího života, protože od dob revoluce je ve francouzské ústavě zakotven princip bratrství (fráternité), který inspiruje zákony, proto nelze trestat „(pře)činy inspirované solidaritou s ohroženými lidmi“ jako nezákonné. Tento výnos francouzské ústavní rady je velkým poselstvím v postfaktickém čase; připomíná nám, že jádrem legálního řádu nejsou zákony, ale principy, kterými se má řídit ustavující moc občanů: principy legitimizují, zákony jen legalizují. Ostatně nedávno i italská justice nařídila povinnost přijímat v přístavech lodě s umírajícími uprchlíky.

Dostáváme se k zamyšlení nad další otázkou. Jak je to s etikou na straně jedné a s legalitou a legitimitou na straně druhé? Po celé věky se stále znovu a znovu otevírá otázka po obsahu a vzájemném vztahu pojmů legalita a legitimita. Zatímco interpretace termínu legalita se prakticky bezrozporně ustálila na shodném konstatování, že jde o systém, který vychází důsledně z dodržování pravidel založených platným právním řádem, s interpretací pojmu legitimita má lidské společenství po celou dobu své známé existence trvalé problémy. Počínaje Platonem a Aristotelem přes Tomáše Aquinského, Immanuela Kanta a Georga Friedricha Hegela až po současné myslitele panuje shoda, že legitimita je pojmově širší vyjádření, zahrnující mocenské oprávnění nejen závazná pravidla chování, tj. právní normy, vydávat, ale i měnit a vynucovat jejich dodržování s účinností erga omnes, tj. vůči všem. Od dob velkých liberálně demokratických revolucí již nemá takto pojímaná legitimita původ v metafyzičnu, neodvozuje se od transcendentální veličiny v podobě jakéhosi absolutního dobra nebo všehomíry, ale představuje pokus o naplnění zásad materiálně pojímaného právního státu.

Tápající a bezradná společnost se po 2. světové válce jednak vrací o dvě staletí zpět k Rousseauově a Voltairově myšlence ústavy jako společenské smlouvy a k přirozenému původu nezadatelných a nezcizitelných lidských práv a svobod, které staví nad zákony, a současně nově postuluje princip vlády práva nad státem a jeho mocenskými orgány, podepřený speciální institucionálně zabezpečenou ochranou základních principů demokratického vládnutí v podobě ústavního soudnictví. Teoretik liberální společnosti Karl Popper je autorem věty, podle níž: „Demokracie znamená kontrolu politické moci. Proto by neměla v demokracii existovat žádná nekontrolovaná politická moc.“

Konečnou institucí, která je touto kontrolou pověřena, se tak stává ústavní soudnictví. V ústavách moderních států se objevuje nově vymezená definice státu – demokratický právní stát. Tradiční pojetí demokracie jako Lincolnovy vlády lidu je doplněno o vládu práva. Jde o výsledek poznání, že tradiční vláda opírající se pouze o momentální většinovou vůli si nesmí činit nárok na absolutní legitimitu. Ani zřetelně a demokraticky vyjádřená většinová vůle nemůže z nikoho učinit výlučného držitele pravdy. Uznání demokratické vlády a respekt občanů k jejímu vládnutí je sice podmínkou její legitimity, ale nikoliv podmínkou dostatečnou. Spojení slov „demokratický a právní“ stát vyjadřuje dichotomii dvou elementárních požadavků, které teprve společně mohou položit dostatečný základ pro legitimitu každé formy vládnutí. I jejich naplňování bude ovšem trvale spojeno s otázkou, zda taková legitimita je neohraničená anebo zda lze pojmenovat její nepřekročitelné limity. Reakce na obě světové války a totalitní režimy minulého století spolu s poznáním, že demokracii lze v mantinelech toliko formálního pojetí vlády pozitivního práva zrušit i demokratickou cestou, že tedy demokracie je schopna sama sebe zničit, vyústily v materiální pojetí právního státu. Jakousi střechou v hierarchii právních norem a nadústavním limitem veřejné moci se stávají právní principy, které jsou zčásti vypreparovány z psaného textu ústav a zčásti se dovozují z obecně uznávaných hodnot demokratické společnosti. Právo se již neváže jen na formální legalitu, ale výklad a použití právních norem podřizuje jejich obsahově materiálnímu smyslu, podmiňuje právo respektováním základních konstitutivních hodnot demokratické společnosti a těmito hodnotami také užití těchto právních norem poměřuje.

V české Ústavě je zakotven princip, že ani demokraticky podložená legitimita státní moci nemá a nesmí mít absolutní a neomezený prostor. Jde o explicitní ustanovení, které zakazuje změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu a současně stanoví, že výkladem právních norem nelze ospravedlnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu (čl. 9). Ještě dále jde naše Listina základních práv a svobod, která v čl. 23 zakotvuje v moderním státě dosud unikátní „právo občana postavit se na odpor proti každému, kdo by odstraňoval demokratický řád lidských práv a základních svobod (…) jestliže činnost ústavních orgánů a účinné použití zákonných prostředků jsou znemožněny“.

Samozřejmě že tato citace vyvolává řadu otázek: Kdo má právo pojmenovat ony „podstatné náležitosti demokratického právního státu“? Kdo je povolán k jejich ochraně? Alespoň částečnou odpověď lze demonstrovat…

… posledním příběhem:

Na jaře roku 2009 vyslovila Poslanecká sněmovna českého parlamentu v souladu s Ústavou nedůvěru vládě, která proto musela podat demisi a až do jmenování vlády nové byla vládnutím pouze prozatímně pověřena. S ohledem na celkové rozložení politických sil zastoupených v Poslanecké sněmovně bylo zřejmé, že žádná nově sestavená vláda však nezíská důvěru, a parlamentní politické kluby se shodly na jediném pro ně přijatelném řešení v podobě rozpuštění sněmovny a vypsání nových voleb. Nebylo nejmenších pochyb, že šlo v dané situaci o rozumné a demokratické východisko a platná Ústava našeho státu také upravovala čtyři různé procedury, které umožňovaly tento postup a které mohla politická reprezentace v parlamentu použít. Problém byl ovšem v tom, že všechny čtyři Ústavou upravené a předpokládané způsoby by sice vedly k rozpuštění Poslanecké sněmovny, ale nové volby by se mohly konat až v průběhu následujících šedesáti dnů, po které by poslanci přišli o cenný status poslance a s ním spojené zázemí a servis poskytované Kanceláří Poslanecké sněmovny, o příležitost využít svých mandátů a mediální pozornosti k nim upínané ve volební kampani, nemluvě o ztrátě benefitů, jakými jsou poslanecké platy, poslanecké kanceláře, služební auta, imunita a podobně. Rozhodli se proto platnou Ústavu obejít, možno říci suspendovat, a přijali zvláštní jednorázový ústavní zákon, který v jedné větě říkal, že pro tentokrát se Ústava nepoužije a Poslanecká sněmovna se rozpustí až dnem, na který tento zákon určil termín nových voleb.

Přijetí tohoto zákona bylo po formálně právní stránce nepochybně legální. V obou komorách parlamentu pro něj hlasovala potřebná, Ústavou předepsaná třípětinová většina a veškeré procedurální požadavky byly splněny. Problém byl pouze v otázce legitimity takového postupu, kterou posuzoval právě český Ústavní soud. A stala se věc v konstitučních demokraciích dosud nevídaná – Ústavní soud zrušil tento zákon, byť byl jako ústavní zákon pojmenován a přijat. Stáli jsme před klasickým problémem konfliktu legality a legitimity a současně před principiální otázkou, zda legitimita parlamentu je absolutní a neomezená. Projekt Velké francouzské revoluce o parlamentu jako absolutním suverénovi se ve skutečnosti zhroutil již okamžikem, kdy sám sebe označil za nejvyššího soudce a započal s popravami, a posléze vyústil dokonce v přijetí rasových zákonů Říšským sněmem v Norimberku. Český Ústavní soud již v jednom ze svých prvních nálezů po sametové revoluci a odstranění totalitního komunistického režimu prohlásil – cituji: „V pojetí ústavního státu není právo a spravedlnost předmětem volné dispozice zákonodárce a tím ani zákona, protože i zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné. Tím jsou konstitutivní principy demokratické společnosti postaveny nad zákonodárnou kompetenci a tím ultra vires parlamentu. S těmito principy stojí a padá ústavní stát. Odstranění některého z těchto principů, provedené jakýmkoliv, byť i většinovým anebo zcela jednomyslným rozhodnutím parlamentu, by nemohlo být interpretováno jinak než jako odstranění ústavního státu jako takového.“ Z takto vyjádřeného imperativu Ústavní soud dovodil, že žádný orgán státu – samozřejmě ani Ústavní soud samotný – nemá suverenitu, a tedy ani legitimitu absolutní a neomezenou. Za naprosto přirozený imperativ omezující všechny orgány státní moci jsou v duchu této doktríny považována především základní lidská práva a svobody. Ostatně nikoliv náhodou již před několika sty lety pronesl v anglickém parlamentu jeden starý Skot jménem Ferguson tuto památnou větu – cituji: „Můžete nám odejmout všechna práva a svobody, ponecháte-li nám však svobodu slova, všechna práva a svobody získáme zpět!“

Abstract:

The paper focuses on the relationship between ethics and justice in law and shows through a number of examples that what is unethical is not necessarily unjust, but unjust is always unethical.

The author demonstrates that the problem of the competition of individual rights and freedoms and the solution of their conflict always requires finding the starting points for their solution with the help of the proportionality test measured by the criteria of ethics, legality and legitimacy, in each case again – originally.

Yet no organ of the state - certainly not even the Constitutional Court itself - has sovereignty and therefore legitimacy that is absolute and unlimited. In the spirit of this doctrine, fundamental human rights and freedoms are considered to be the absolutely natural imperative limiting all organs of state power.

Key words:

law; justice; human rights; ethics; legitimacy; state; constitutionalism; sovereignty

Klíčová slova:

právo; spravedlnost; lidská práva; etika; legitimita; stát; konstitucionalismus; suverenita

K tvorbě a projednávání Listiny základních práv a svobod

Prof. JUDr. Vladimír Sládeček, DrSc.[1]

1.
Úvodní poznámky

Na dnešní konferenci jsem byl pozván jako pamětník, zřejmě proto, že jsem byl „při tom“. Skutečně jsem pracoval jako právník v Kanceláři Federálního shromáždění, a pokud jde o Listinu základních práv a svobod, působil jsem mj. jako tzv. právní konzultant, což byla podle tehdejšího jednacího řádu federálního parlamentu osoba, která „provázela“ návrh zákona při jeho projednávání v orgánech parlamentu a měla být k dispozici pro případné odborné konzultace, event. technickou či administrativní pomoc.[2] Vzpomínám si, že jsme při projednání návrhu Listiny plénem Federálního shromáždění seděli spolu s vedoucím legislativního oddělení v takové „kukani“ v prostorách sálu (a byli připraveni pomoci). Nejsem si jistý, zda v některé z komor Parlamentu České republiky nějaká osoba obdobný servis zajišťuje, jednací řád Poslanecké sněmovny i Senátu v tomto směru mlčí. Patrně podobnou roli (individuálně) vykonávají asistenti poslanců a senátorů.

Nepřipadám si nicméně jen jako „prostý“ pamětník, ale tak trochu i jako (aktivní) účastník tvorby Listiny. Vzpomínám si, že mě V. Mikule, tehdejší předseda ústavněprávního výboru Sněmovny národů, jenž mě ostatně do Federálního shromáždění (dále též jen „FS“) zlákal, dokonce pověřil vypracováním jednoho ustanovení ústavního uvozovacího zákona k Listině. Bohužel si již nevybavuji, o které ustanovení šlo. Snad v této souvislosti je třeba připomenout, že to byl právě V. Mikule, který navrhl (a prosadil) – za inspirace prvorepublikovou Ústavní listinou – připojení ústavního uvozovacího zákona k Listině.

V příspěvku se především věnuji tvorbě (přípravě) návrhu Listiny, samotný průběh projednávání na společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního shromáždění zachycuji spíše telegraficky, neboť je věrně zachycen ve veřejně dostupných materiálech.

2.
K přípravě Listiny

Již na začátku musím přiznat, že zčásti vycházím z dvou literárních zdrojů, kde jsme se s V. Mikulem vznikem Listiny zabývali,[3] proto se nelze vyhnout určitému opakování. Ale pokusím se vzpomínky obohatit a přinést nové údaje či poznatky také z dokumentů, které mám k dispozici. Je též vhodné upozornit na pár dalších článků, jež vyšly nedlouho po přijetí Listiny a také se některým aspektům jejího vzniku více či méně věnovaly.[4]

Možná Vás trochu zklamu, ale na úplném začátku přípravných prací k Listině jsem přítomen nebyl. Do Kanceláře FS jsem jako zaměstnanec nastoupil v srpnu 1990, ovšem již předtím proběhla určitá formální i neformální setkání i konference, kde se o obsahu dokumentu upravujícího ochranu lidských práv a svobod diskutovalo.[5] Pokud si dobře vzpomínám, za FS se některých takových jednání účastnil právník A. Pšenička, což byl tehdejší zaměstnanec Kanceláře FS. Byl také přítomen na jednání expertů (jako tajemník), já jsem vlastně nastoupil až po obdržení návrhů národních rad (srov. dále) a také při přípravě ústavního uvozovacího zákona k Listině.

Úvodem je vhodné připomenout, že teprve Federální shromáždění zvolené v červnu 1990 se otázkami ústavní (obecné) úpravy občanských práv začalo zabývat intenzivněji, taktéž v souvislosti s přípravou nové federální ústavy i v návaznosti na členství republiky v Radě Evropy. A tak byla dne 18. září 1990 na společné schůzi Sněmovny národů a Sněmovny lidu Federálního shromáždění projednána Zpráva o přípravě nové ústavy ČSFR a schválen návrh na vytvoření Komise poslanců pro přípravu nové Ústavy ČSFR (tisk 95, dále jen „poslanecká komise“) a zvoleni její členové, posléze doplněni o zástupce z České národní rady a Slovenské národní rady (celkem 35 osob), předsedou se stal A. Dubček. Usnesení této schůze počítalo s přípravou samostatného ústavního zákona o základních právech a svobodách. V téže době byla předsednictvem FS ustavena Komise expertů pro přípravu nové Ústavy ČSFR (dále jen „komise expertů“). V čele komise expertů stanul poslanec FS M. Posluch, fakticky však její práci spíše řídil její místopředseda J. Boguszak. Byla v převážné míře tvořena odborníky na ústavní právo, a to jak z řad poslanců, tak i expertů – neposlanců, zejména z právnických fakult (zpočátku 17 členů, později rozšířeno).

Nicméně je třeba uvést, že ještě před ustavením komise expertů působila neformální skupina expertů pro přípravu návrhu ústavního zákona o základních právech a svobodách pod vedením J. Boguszaka. Podle dokumentů, které mám k dispozici,[6] se první schůze této skupiny, kterou zřejmě svolal právě J. Boguszak, konala dne 4. září 1990 v tehdejším Ústavu státní správy, kde svolavatel působil jako ředitel.[7] Skupina se toho dne zabývala zejména časovým harmonogramem přípravy návrhu s tím, že je nezbytné, aby pracovala každý den, neboť bylo v plánu předložit návrh poslanecké komisi dne 17. září 1990. Záznamy z dalších každodenních jednání nejsou k dispozici, ostatně zpočátku se jednalo o neformální pracovní jednání, neboť předsednictvo FS až dne 20. září 1990 rozhodlo o vytvoření komise expertů.

Komise expertů intenzivně pracovala až do konce září 1990, aby posléze poslanecké komisi předložila text nazvaný návrh ústavního zákona o občanských právech, který byl také publikován v denním tisku.[8] V mezičase – dne 27. září 1990 – svolal předseda Federálního shromáždění A. Dubček schůzi komise expertů, na které byli zvoleni její předseda a místopředseda (M. Posluch a J. Boguszak) a kde se především mluvilo o přípravě federální ústavy.[9] Ke zpracovanému návrhu ústavního zákona o základních právech a svobodách měli členové komise přednést své „pozměňovací přesně formulované návrhy“; konečný návrh měla projednat komise poslanců.

První zasedání poslanecké komise se konalo dne 3. října 1990. Nejdříve byli zvoleni předseda (A. Dubček) a místopředsedové komise (D. Burešová a F. Mikloško). Poté A. Dubček informoval poslance o schůzce „tří parlamentů“ ve Svratce, na které bylo mj. rozhodnuto, že se společně vypracuje a předloží návrh ústavního zákona o občanských právech a svobodách. Poté bylo přikročeno k projednávání návrhu ústavního zákona o základních právech a svobodách, který zpracovala komise expertů. O návrhu se diskutovalo spíše na obecné úrovni a probíraly se procedurální otázky. Také se objevil návrh, aby komise expertů připravila návrh ústavního zákona, kterým se recipuje „mezinárodní konvence z roku 1950“,[10] ve stručné podobě se pak má vyhlásit „deklarace lidských práv“. Nakonec bylo přijato usnesení uložit komisi expertů, aby vypracovala a do 9. října 1990 předložila návrh ústavního zákona, „jehož účelem a náplní bude recepce mezinárodního práva“.

Následující schůze poslanecké komise se konala dne 12. října 1990. V úvodu bylo konstatováno, že členové komise obdrželi návrh ústavního zákona podle předcházejícího závěru poslanecké komise. Z následující diskuse vyplynul návrh, že by bylo rozumné se vrátit k původnímu dokumentu, jak byl komisí expertů připraven, což bylo schváleno. Dále se hovořilo o rozsahu návrhu, tedy zda do něj zahrnout hospodářská, sociální a kulturní práva i práva menšin. Nakonec proběhlo v poslanecké komisi hlasování. Pro doporučení předlohy v původním znění, tedy se všemi právy lidskými, občanskými, národnostními, sociálními, kulturními a hospodářskými, hlasovalo třináct poslanců. Pro variantu, kde by byla upravena pouze politická práva v prvních dvou hlavách, hlasovalo čtrnáct poslanců. Posléze převážil přístup druhý.[11]

Ve své další práci komise expertů pak reagovala na podněty poslanecké komise a návrh upravovala, naposledy se sešla v Časté-Papierničce u Bratislavy v polovině listopadu 1990.[12]

Závěrečná schůze poslanecké komise proběhla dne 9. listopadu 1990 v Bratislavě, v budově Slovenské národní rady (obě předchozí schůze se konaly v budově Federálního shromáždění). Diskuse se soustředila na pojetí návrhu ústavního zákona o základních právech a svobodách a jeho návaznost na novou Ústavu ČSFR. Většina diskutujících se shodovala v tom, že by Federálnímu shromáždění měl být předložen společný návrh ústavního zákona, který projednají a schválí obě národní rady. Závěrem bylo po kratší diskusi schváleno následující usnesení:

1. skupina expertů vypracuje společný návrh ústavního zákona o základních právech a svobodách,

2. funkcionáři národních rad zabezpečí, aby zákonodárné sbory republik projednaly vypracovaný návrh ústavního zákona ve dnech 20.–21. 11. 1990. Dne 22. 11. měli předsedové národních rad předložit návrh schváleného ústavního zákona předsedovi Federálního shromáždění,

3. předseda FS a předsedové sněmoven FS zabezpečí, aby návrh ústavního zákona, který předloží předsedové národních rad, byl zařazen na program společné schůze sněmoven FS dne 10. prosince 1990.[13]

Na základě rozhodnutí poslanecké komise byl tak konečný návrh komise expertů postoupen České národní radě a Slovenské národní radě. Nejspíš se (mylně) předpokládalo, že národní rady schválí návrh Listiny v předloženém znění, ale nestalo se tomu tak, což předjímal kupř. místopředseda FS Z. Jičínský. Proběhla (neúspěšná) jednání mezi oběma národními parlamenty, nakonec každý z parlamentů schválil dne 22. listopadu 1990 samostatné usnesení k Listině a předložily je Federálnímu shromáždění.[14] Proto návrhy – kromě nepodstatných jemných nuancí v textu – vykazovaly dosti značné odlišnosti nejen formulační, ale některé i věcné.[15]

S ohledem na uvedené odlišnosti textu bylo nejprve zpracováno porovnání obou návrhů s vyznačením věcných, formulačních i strukturálních rozdílů, což byla myslím z větší části moje práce. Bylo však jasné, že s takovým textem nelze dále pracovat, a proto byla ustavena smíšená pracovní komise,[16] aby vypracovala návrh jediný. Vznikla tak pracovní verze textu, tzv. návrh souhrnného zpracování návrhů ČNR a SNR, v němž šlo v zásadě o kombinaci obou návrhů s tím, že v případech, kdy se text lišil, byla vybrána – podle názorů členů smíšené komise – vhodnější varianta.

Souhrnné zpracování, porovnání i návrhy obou národních rad byly postoupeny všem výborům Federálního shromáždění k projednání a připomínkám. Smíšená pracovní komise pak shrnula připomínky jednotlivých výborů, doplněné o podněty a připomínky občanů, státních orgánů a některých organizací a sdružení.[17] Zvláštní pozornost návrhům pak věnovaly ústavně právní výbory obou sněmoven.[18] Výsledkem byl materiál označený jako upravený návrh souhrnného zpracování, který byl předložen ústavně právním výborům obou komor k zaujetí konečného stanoviska. Výstupem těchto finálních jednání se stala Zpráva výborů ústavně právních Sněmovny lidu a Sněmovny národů k návrhům obou národních rad (tisk 392). Obsahovala definitivní návrh textu Listiny určený k projednání v plénu.[19] Nicméně ústavně právní výbory se ještě jednou sešly (7. 1. 1991), aby plénu předložily Dodatky a změny k tisku 392, obsahující i některé podstatné úpravy.

Součást návrhu Listiny představoval i ústavní uvozovací zákon.[20] Pokud si dobře vzpomínám, tak text formuloval V. Mikule, já mu s tím trochu (spíše administrativně) pomáhal. Možná u toho ještě někdo byl, ale dnes – po více než třiceti letech – si nejsem jist.[21]

Pro úplnost je třeba uvést, že k návrhu Listiny byly získány také připomínky zahraničních, zejména amerických expertů, a to jak na přímých jednáních – konferencích, tak i formou korespondence.[22] Bylo také přihlédnuto ke stanovisku vlády ČSFR, resp. Legislativní rady vlády (jejím předsedou byl P. Rychetský, tehdejší místopředseda vlády ČSFR).

Lze tak konstatovat (shrnout), že návrh Listiny vznikal na půdě Ústavu státní správy, ve Federálním shromáždění, ale i za významného přispění obou národních rad republik.

3.
Projednávání návrhu Listiny v plénu Federálního shromáždění

Termín projednávání návrhu Listiny se několikrát posouval, protože práce na její přípravě nebyly dokončeny.[23] Nakonec se návrh projednával na společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů ve dnech 8. a 9. ledna 1991.

Projednávání uvedl A. Dubček. Mj. prohlásil: „Som přesvědčený, že všetci si v tejto chvíli uvedomujeme mimoriadny význam, ktorý naše rokovanie má. Túžby nášho ľudu dostávajú konkrétnu podobu v zákonnej úprave, ktorá má zaručiť dostojný, slobodný život každého človeka. Dejiny spoločnosti sú proniknuté obrovským úsilím o zabezpečenie slobody. Sú naplnené snahami o vytvorenie noriem vzájomného spolunažívania, ktoré slobodu garantujů. Nejlepší duchovia všetkých čias v prospech a na osoh všetkých hľadali a formulovali Magnu Chartu, Deklaráciu nezávislosti, spoločenské zmluvy, aby sa ľudstvo na prahu 20. storočia, poučené pustošivými vojnami a hlbokými krízami zjednotilo na Všeobecnej deklarácii ľudských práv, ktorá byla prijatá Valným zhromaždením OSN práve před 42 rokmi (…) Základným zmyslom našej Listiny práv a slobod, jako ju chápem, je usporiadať spoločnost tak, aby v nej boli právne zaručené slobody a rovnosť. Dnes je to doležité tým viac, že mnohé dosledky rozmachu súkromného vlastníctva, prehľbenie sociálnej nerovnosti vyžadujú právnu zabránu inej neslobode a nerovnoprávnosti. Slobodu, ktorú sme získali a právne upevňujeme, chápem ako podmienku nášho mravného konania. Listinu ľudských práv považujem za určitý druh morálního kódexu, ktorý má v našej spoločnosti proti zvoli a svojvoli presadiť a upevniť zásady mravnosti a humanity, ktoré u nás vždy patrili k rozhodujúcim najdoležitějším faktorom práve pre tých, ktorí v našom živote viedli zápas o ľudské práva.“[24]

Poté vystoupil předseda Slovenské národní rady F. Mikloško, který mj. uvedl: „Genézia vypracovania zásadnej právnej úpravy ľudských práv a slobod prešla niekoľkými názormi, ktoré sa postupne odrážali v koncipovaní návrhu. Predmetný návrh bol pripravený na základe niekoľkých rokovaní komisie poslancov pre prípravu Ústavy ČSFR, ako rokovania delegácií obidvoch národných rád (…) Slovenská národná rada prerokovala návrh po jeho dokladnom posúdení vo všetkých výborov Slovenskej národnej rady na svojej 8. schodzi dňa 22. novembra 1990. Uzniesla sa navrhnuť Federálnemu zhromaždeniu, aby prerokovalo a schválilo návrh ústavného zákona, ktorým sa vyhlasuje Listina základných práv a slobod v znení, ktoré vám bolo predložené Slovenskou národnou radou. Při prerokuvaní návrhu v Slovenskej národnej rade sme boli vedeni snahou pokiaľ možno čo najviac dať do súladu náš návrh s návrhom Českej národnej rady na základe informácií a pracovného stretnutia poslancov a expertov o výsledkov prerokúvania návrhu ve výborech Českej národnej rady a Slovenskej národnej rady. V týchto súvislostiach, vážené poskankyne a poslanci, pokládám za doležité zdorazniť, že prijatím tohto ústavného zákona dojde k závažným pozitívnym zmenám v platnej Ústave a rovnako tak k potrebným novelizáciám niektorých ústavných zákonov. Vo vzťahu navrhovaného ústavného zákona k budúcim ústavám pokládám za rozhodujúce, že podľa článku 43 sa výslovne dáva možnosť úpravy a rozšírenia práv a slobod občanov v Ústave Českej republiky a v Ústave Slovenskej republiky, bez čoho by republikové ústavy neboli úplné.“[25]

Pak před poslance předstoupila předsedkyně České národní rady D. Burešová, která mj. konstatovala: „Podruhé během krátké doby Česká národní rada uplatňuje své právo zákonodárné iniciativy, a to proto, že přikládá tomuto návrhu mimořádnou důležitost. Podle našeho názoru by měla být Listina základních práv a svobod výrazem shody všech tří zákonodárných sborů. Listina základních práv a svobod bude součástí našeho ústavního systému a představuje i východiska pro judikaturu ústavního soudu. Její obsah převezmou obě nové ústavy, a to buď tím, že obsah listiny zavtělí do jednotlivých svých ústav, nebo na ně odkážou jako na svou součást. Republikové ústavy by přitom měly být oprávněny rozšířit práva, která jsou touto listinou upravena, nikoliv však je zúžit. Úprava práv a svobod je základní úpravou vztahu mezi občanem a státem a vyjádřením základních hodnot, na kterých má být vybudován náš právní řád. Musí mít prioritu před řešením jiných ústavních problémů, do jejichž komplexu patří. Právě v této oblasti napáchal totiž totalitní režim nejvíce škod. Práva a svobody pouze formálně proklamoval, a to ještě způsobem poplatným třídnímu chápání. Neposkytl však možnost, aby se občané právními prostředky domáhali jejich ochrany. Místo toho pověřil sám sebe, aby pečoval o uplatňování práv, která měla směřovat k omezování státní moci i k vymezení hranic, jež nesměla překročit. Totalitní moc takto sankcionovala sama sebe. To umožnilo přímé pošlapávání práv a svobod, věznění těch, kteří se jich dovolávali, a šikanování těch, kteří je uplatňovali. Umožňovalo to takový režim, při němž poskytnutí práv záleželo pouze na libovůli státu, který byl tím, kdo rozhodoval, komu budou poskytnuta, komu méně, komu více a komu vůbec ne. Jestliže začínáme budovat právní stát právě touto oblastí, má to význam nejen symbolický, ale naprosto reálný, neboť jej začínáme tvořit tam, kde je potřeba nejnaléhavější.“[26]

Následovalo obšírné odůvodnění návrhu, které přednesl zpravodaj výborů Sněmovny národů V. Ševčík,[27] po něm vystoupil zpravodaj výborů Sněmovny lidu E. Valko.[28] Oba zpravodajové ve svém vystoupení připomněli také sporné otázky, vysvětlili přijaté změny a seznámili s návrhy, jež nebyly přijaty.

Po polední přestávce schůzi řídil místopředseda Federálního shromáždění Z. Jičínský, v rozsáhlé rozpravě vystoupilo v tento den padesát poslanců,[29] schůze byla ukončena ve 20.45 hodin. Druhý den rozprava pokračovala, opět za řízení Z. Jičínského, a aktivně se jí zúčastnilo třicet poslanců.[30] V rámci rozpravy bylo vzneseno šedesát jedna pozměňovacích návrhů, proto byli vyzváni k zaujetí stanoviska nejprve předsedkyně ČNR D. Burešová a předseda SNR F. Mikloško.[31] Posléze vystoupili zpravodajové, aby uvedli pozměňovací návrhy a své stanovisko k nim. Nejdříve návrhy komentoval návrhy E. Valko, pak ho vystřídal V. Ševčík. O jednotlivých pozměňovacích návrzích se postupně hlasovalo. Po diskusních vystoupeních některých poslanců bylo přijato pouze pět pozměňovacích návrhů.[32] Nakonec kolem deváté hodiny večerní došlo ke schválení návrhu: Sněmovna národů – slovenská část 50 pro, 0 proti, 7 se zdrželo, Sněmovna národů – česká část 54 pro, 0 proti, 5 se zdrželo, Sněmovna lidu – 114 pro, 1 proti, 7 se zdrželo.[33] Byl tak přijat Ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní republiky.

Pro úplnost je vhodné uvést, že zánikem československé federace se Listina podle Ústavy České republiky stala součástí ústavního pořádku České republiky (čl. 3 a čl. 112 odst. 1 Ústavy). Usnesením předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb. byl pak text Listiny formálně vyhlášen ve Sbírce zákonů. Oproti původnímu znění ústavního zákona č. 23/1991 Sb. se součástí úpravy nestal tzv. uvozovací zákon, nicméně došlo (v modifikované podobě) k recepci jeho některých ustanovení do Ústavy.[34] Podle čl. 112 odst. 3 Ústavy má tento ústavní zákon v současné době právní sílu obyčejného zákona, jeho význam je tak spíše symbolický.[35], [36]

Abstract:

The paper describes in detail the process of drafting , negotiating and approving the Charter of Fundamental Rights and Freedoms. The author also pays attention to such details as the role of experts in the process, the statements of individual experts and their legal status within the then Czechoslovak Parliament. The individual modifications of the original draft of the Charter also have a special place in the paper, thus the author also captures the personal input of individual participants in the negotiations.

Key words:

Charter of Fundamental Rights and Freedoms; approval; drafting; amendments; experts

Klíčová slova:

Listina základních práv a svobod; schvalování; příprava; úpravy; odborníci

[1]  Autor je soudcem Ústavního soudu a kontaktován může být prostřednictvím e-mailu: sladecek@prf.cuni.cz.

[2]  Postavení právního konzultanta upravovaly ustanovení § 39 odst. 3, § 42 odst. 3, § 45 odst. 2 a § 46 odst. 2 zákona č. 56/1991 Sb., o jednacím řádu Federálního shromáždění. Zejména z hlediska náplně činnosti je nejdůležitější ustanovení § 42 odst. 3, které stanoví: „(3) Kancelář Federálního shromáždění zajistí právní, popřípadě i jiné odborné posouzení návrhu zákona a poskytuje zpravodaji pomoc při plnění jeho úkolů. Právní konzultant (§ 39 odst. 3) zpracovává podklady pro zpravodaje výboru, předběžné stanovisko pro výbor z hlediska právního posouzení návrhu zákona a je oprávněn se jednání výboru zúčastnit a k právním otázkám při jeho jednání vystoupit.“ Jistou perličkou se jeví – jak jsem až při práci na příspěvku zjistil –, že ačkoliv jsem plnil funkci právního konzultanta, nový jednací řád FS byl schválen až 29. ledna 1991 a jeho účinnost nastala k 1. březnu 1991. Vysvětluji si to tak, že šlo o interní (neformální) praxi „porevolučního“ Federální shromáždění, která byla právně reglementována až posléze. Obecně k průběhu legislativního procesu ve Federálním shromáždění podrob. srov. SLÁDEČEK, V. K legislativní činnosti Federálního shromáždění po listopadu 1989. Právník. 1992, č. 9. Ke složení a (obecně) k činnosti Federálního shromáždění po listopadu 1989 srov. CIGÁNEK, F. a kol. Kronika demokratického parlamentu. Praha: Cesty, 1992.

[3]  MIKULE, V., SLÁDEČEK, V. Ústavní soudnictví a lidská práva. Praha: Codex, 1994, s. 160 an. MIKULE, V., SLÁDEČEK, V. Listina základních práv a její osudy. In GERLOCH, A. (ed.). Teoretické problémy práva na prahu 21. století. Pocta k 75. narozeninám prof. JUDr. Jiřího Boguszaka, DrSc. Praha: Karolinum, 2002, s. 115 an.

[4]  BOGUSZAK, J. Vznik Listiny a některé otázky interpretace. In DANČÁK, B., ŠIMÍČEK, V. (eds.). Deset let Listiny základních práv a svobod v právním řádu České republiky a Slovenské republiky. Brno: Masarykova univerzita v Brně, Mezinárodní politologický ústav, 2001, s. 31 an. PALÚŠ, I. Listina základných práv a slobod ako právny dokument. Právny obzor. 1991, č. 8. ŠEVČÍK, V. K Listině základních práv a svobod (I.). Justičná revue. 1992, č. 3. ŠEVČÍK, V. K Listině základních práv a svobod (II.). Justičná revue. 1992, č. 4. ZOULÍK, F. K Listině lidských práv a svobod. Právo a zákonnost. 1991, č. 5. Srov. též GRONSKÝ, J. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa. IV. (1989–1992). Praha: Karolinum 2007, s. 238 an.

[5]  Srov. např. BLAHOŽ, J. Zpráva o mezinárodní konferenci k přípravě nové Ústavy ČSFR uspořádané Salcburským seminářem amerických studií. Právník. 1990, č. 11. NIKODÝM, D. Konferencia k novej ústava ČSFR. Právny obzor. 1990, č. 6. Myslím, že se v té době ani nemluvilo o konkrétním názvu. J. Gronský uvádí, že se uvažovalo o následujících názvech: charta, prohlášení, listina, ústavní zákon (GRONSKÝ, J., cit. dílo, s. 239).

[6]  Myslím, že jsem je získal právě od A. Pšeničky (tajemník této skupiny).

[7]  Schůze se účastnili J. Boguszak, P. Kresák, M. Posluch, Z. Jičínský, P. Rychetský, J. Sokol a D. Kroupa (a A. Pšenička). Podle J. Boguszka ve skupině dále kromě něj pracovali P. Kresák, M. Posluch a F. Zoulík. Přičemž „spiritus agens“ urychleného postupu přípravy byl Z. Jičínský. Srov. BOGUSZAK, J., cit. dílo, s. 31 a 32.

[8]  Byl otištěný v Lidových novinách dne 3. 10. 1990.

[9]  Členy komise byli: J. Boguszak, M. Čič, J. Grospič, D. Hendrych, P. Holländer, J. Jičínský, P. Kresák, J. Kroupa, V. Mikule, D. Nikodým, P. Peška, K. Plank, M. Posluch, F. Šamalík, M. Tkáč, F. Zoulík a V Pavlíček.

[10]  Zřejmě se tím myslela Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (publikovaná později pod č. 209/1992 Sb.). J. Boguszak uvádí, že se uvažovalo i o recepci ustanovení Evropské sociální charty (BOGUSZAK, J., cit. dílo, s. 32).

[11]  Patrně se tak stalo na schůzi poslanecké komise dne 9. 11. 1990, nicméně ve stručném zápisu o tom není žádná zmínka. Přitom o prvních dvou schůzích se zachovaly podrobné (stenografické) záznamy. Zevrubnější bádání přenechávám právním historikům.

[12]  Jednotlivých schůzí komise expertů jsem se nezúčastnil, administrativně je zajišťoval A. Pšenička. Byl jsem pozván i na jednání poslanecké komise do Bratislavy, ale omluvil jsem se, na důvody si nevzpomínám.

[13]  Je vhodné uvést, že diskusí na schůzích poslanecké komise se zúčastnili i někteří členové expertní komise. Často pak vystupoval J. Boguszak.

[14]  Návrh Slovenské národní rady (tisk 330), návrh České národní rady (tisk 331).

[15]  Podrobněji k odchylkám srov. MIKULE, V., SLÁDEČEK, V. Listina základních práv a její osudy. In GERLOCH, A. (ed.). Teoretické problémy práva na prahu 21. století. Pocta k 75. narozeninám prof. JUDr. Jiřího Boguszaka, DrSc. Praha: Karolinum, 2002, s. 118.

[16]  Pracovní komise sestávala z poslanců Federálního shromáždění, z některých členů poslanecké komise i komise expertů.

[17]  Srov. též např. ČESKOSLOVENSKÝ HELSINSKÝ VÝBOR. Ústavní úprava lidských práv – výsledek helsinského procesu. Právník. 1991, č. 9–10. Pro úplnost je třeba zmínit dříve podaný návrh skupiny komunistických poslanců na vydání ústavního zákona o základních právech a svobodách (tisk 223, otištěný také v Rudém právu dne 29. 10. 1990). Návrh nesouvisel s pracemi poslanecké ani expertní komise a byl posléze vzat zpět.

[18]  Výbory se sešly na několika schůzích: 19. 11., 14. 12., 21. 12. 1990 a 7. 1. 1991.

[19]  Za zmínku stojí, že šlo patrně o jediný návrh zákona, který byl paralelně předložen v českém i slovenském jazyce.

[20]  Přesněji: Ústavní zákon, kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky.

[21]  K uvozovacímu zákonu srov. též např. ADAMUS, V. Listina základních práv a svobod a uvozovací zákon č. 23/1991 Sb. v českém právním řádu. Správní právo. 1993, č. 4. Srov. též ŠTURMA, P. Listina základních práv a svobod a mezinárodní právo (příspěvek v této publikaci).

[22]  Připomínky např. zaslali: L. Tribe (Harvardská univerzita), Ch. Fried (Harvardova univerzita), A. E. D. Howard (Virginská univerzita), R. Errera (Paříž), H. Schwartz (Americká univerzita, Washington). Některé příspěvky byly publikovány v odborném tisku, srov. např. GARBUS, M. Problematika lidských práv v návrhu československé ústavy. Právník. 1991, č. 4. SCHWARTZ, H. Lidská práva a trestní řízení. Právník. 1991, č. 1.

[23]  Původně se předpokládalo slavnostní schválení dne 17. listopadu 1990, dále 10. prosince 1990 (Mezinárodní den lidských práv) nebo 19. prosince 1990.

[24]  Podrob. srov. Zprávu o 11. společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů. Praha: Federální shromáždění ČSFR, 1991, s. 21–26.

[25]  Tamtéž, s. 27–34.

[26]  Tamtéž, s. 35–41.

[27]  Tamtéž, s. 43–71. Ve zhuštěné podobě srov. ŠEVČÍK, V., cit. dílo. V. Ševčík se v r. 1991 stal soudcem Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky a v r. 1993 soudcem Ústavního soudu České republiky.

[28]  Tamtéž, s. 72–84. E. Valko se v r. 1991 stal předsedou Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky.

[29]  Tamtéž, s. 87–224. V rozpravě mj. vystoupili M. Čič, J. Lux, D. Němcová, M. Zeman, J. Kavan, D. Kroupa, P. Bratinka a K. Samková. Údaj není zcela přesný, neboť bylo započítáno i vystoupení neposlance F. Mikloška, místopředsedy federální vlády.

[30]  Tamtéž, s. 227–293. V rozpravě mj. vystoupili F. Šamalík, I. Fišera a D. Kroupa.

[31]  Tamtéž, s. 295–298.

[32]  A sice k preambuli, k čl. 6 odst. 1, čl. 10, čl. 27 odst. 4, resp. čl. 44 a k čl. 29. Podrobněji k hlasování o jednotlivých pozměňovacích návrzích srov. tamtéž, s. 299–447.

[33]  Podle mých záznamů asi osm poslanců opustilo před hlasováním (zřejmě na protest) jednací sál.

[34]  Šlo o § 2, který ovšem v současném znění spíše jen vzdáleně připomíná čl. 10 Ústavy, a § 4, jenž stanovil nové znění čl. 5 ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé federaci, a upravoval státní občanství. Současné znění čl. 12 Ústavy doslovně převzalo nové znění čl. 5 odst. 3 (odstavec 2) a v modifikované podobě i nové znění čl. 5 odst. 4 (odstavec 1).

[35]  K tomu podrob. srov. MIKULE, V., SLÁDEČEK, V. Ústavní soudnictví a lidská práva. Praha: Codex, 1994, s. 123 an.

[36]  K současnému charakteru Listiny srov. též FILIP, J. Základní východiska ústavní úpravy základních práv a svobod. In SCHELLE, K. (uspoř.) Realizace Listiny základních práv a svobod v právním řádu České republiky. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 1994, s. 59 an. GERLOCH, A. K otázce právní povahy Listiny základních práv a svobod. In Tamtéž, s. 70 an. Za pozornost stojí také příspěvek V. Knappa, který se (pochybovačně) vyjadřuje k některým ustanovením Listiny. Srov. KNAPP, V. Každý je způsobilý mít práva (Je každý k tomu způsobilý?). Právník. 1994, č. 2, s. 29 an.

Listina základních práv a svobod a mezinárodní právo

Prof. JUDr. Pavel Šturma, DrSc.[1]

1.
Úvod

Jak známo, Listina základních práv a svobod, která byla přijata federálním ústavním zákonem č. 23/1991 Sb., je starší než Ústava ČR (úst. zák. č. 1/1993 Sb.). Byla přijata Federálním shromážděním ČSFR již 9. 1. 1991. O povaze Listiny jako součásti ústavního pořádku a jejím vztahu k Ústavě bude řeč v dalších příspěvcích. Cílem toho příspěvku je podívat se na vztah Listiny k mezinárodnímu právu, zejména mezinárodnímu právu lidských práv, které mělo zásadní význam již při přípravě Listiny, ale má vliv také na interpretaci a aplikaci Listiny.

Zatímco Listina a práva v ní obsažená jsou předmětem trvalé pozornosti právní vědy a praxe, na uvozovací ústavní zákon č. 23/1991 Sb. se trochu zapomíná. Nicméně se připomíná alespoň v kontextu výkladu poměru mezinárodního práva a vnitrostátního práva. To proto, že jeho § 2 stanovil, že „mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, Českou a Slovenskou Federativní Republikou ratifikované a vyhlášené, jsou na jejím území obecně závazné a mají přednost před zákonem“. Šlo o vůbec první ustanovení, které na ústavní úrovni tento vztah řešilo a zavedlo omezenou inkorporaci jedné kategorie mezinárodních smluv do vnitrostátního právního řádu. Na tuto koncepci navázala i Ústava ČR, jejíž článek 10 (ve znění účinném od 1. 1. 1993 do 31. 5. 2002) stanovil, že „ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána, jsou bezprostředně závazné a mají přednost před zákonem“. Smyslem tohoto příspěvku však není hodnotit, nakolik progresivní nebo naopak nedostatečné bylo toto zavedení kategorie smluv o lidských právech a základních svobodách a jejich vtažení do vnitrostátního právního řádu. Koneckonců, novelizované znění článku 10 Ústavy rozšířilo inkorporaci i na další ratifikované a vyhlášené smlouvy, jimiž je Česká republika vázána. A už vůbec se nechci vracet k diskusi o tom, zda Listina a smlouvy o lidských právech měly či mají nadústavní či ústavní sílu, popř. jen pouhou přednost před běžnými zákony.

Cílem příspěvku je spíše ukázat, že zákonodárce tehdy použil současně dvou metod, kterými se snažil zajistit, aby byla vnitrostátně závazná lidská práva zakotvená v mezinárodních dokumentech. Na straně jedné to byla výše citovaná inkorporace ratifikovaných a vyhlášených smluv o lidských právech a základních svobodách. Na druhé straně pak adaptace jejich obsahu v textu Listiny.

2.
Listina a mezinárodní smlouvy

Inkorporace založená § 2 ústavního zákona č. 23/1991 Sb. se v r. 1991 týkala, vedle některých speciálních smluv (např. přijímaných v rámci Mezinárodní organizace práce), především Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (1966) a Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (1966).[2] Na druhé straně ovšem samotný obsah Listiny byl inspirován mezinárodními dokumenty o lidských právech. Vedle výše uvedených Paktů to byla také Všeobecná deklarace lidských práv (1948)[3] a Evropská úmluva o lidských právech (1950).[4] To v té době nebyly pro ČSFR závazné dokumenty. Všeobecná deklarace je formálně nezávaznou rezolucí Valného shromáždění OSN a Evropská úmluva (podobně jako další lidskoprávní smlouvy Rady Evropy) ještě tehdy nebyla ze strany našeho státu ratifikována. Nicméně na základě adaptace se mnohé z jejich obsahu dostalo do Listiny. Tak například články 1 a 3 Listiny (týkající se důstojnosti, rovnosti a zákazu diskriminace) byly zjevně inspirovány články 1 a 2 Všeobecné deklarace. Článek 5 Listiny je inspirován článkem 6 Všeobecné deklarace (způsobilost k právům). Článek 8 Listiny vychází z čl. 9 (právo na svobodu a bezpečnost) a čl. 11 (zákaz uvěznění pro neschopnost dostát smluvním závazkům) Paktu o občanských a politických právech atd.

Kromě toho Listina jako poměrně moderní katalog základních práv obsahuje i některá práva, která ve výše zmíněných starších mezinárodních instrumentech nefigurují. Příkladem může být článek 35 Listiny, který zakotvuje právo na příznivé životní prostředí a včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Něco podobného přinesla až Aarhuská úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (1998).[5]

Kombinace těchto dvou metod (inkorporace a adaptace), které odrážejí monistický a dualistický přístup, má své výhody a nevýhody.[6] Výhodou je, že případná mezera v Listině může být vyplněna smlouvami. Rovněž doplňování katalogu lidských práv cestou ratifikovaných smluv umožňuje postupnou modernizaci Listiny bez toho, že by musela být často novelizována ústavními zákony.

Nevýhodou je, že tam, kde Listina a mezinárodní smlouvy upravují stejná práva, může nastat rozdíl mezi ústavní (Listinou adaptovanou) a mezinárodní (inkorporovanou) úpravou lidských práv. K tomu dochází nejen tím, že se slovní znění do jisté míry liší, protože tvůrci Listiny zvolili adaptaci, nikoli doslovnou transformaci ustanovení mezinárodních dokumentů, ale především dalším vývojem mezinárodních standardů lidských práv. K tomuto rozvoji dochází nejen přijímáním dodatkových protokolů (typických pro Evropskou úmluvu), kde může vláda a Parlament předložením k ratifikaci ovlivnit, zda se stanou pro ČR závazné, ale především výkladem daných práv mezinárodními orgány. Jde především o judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, ale také o činnost kvazijudiciálních smluvních orgánů, jako je Výbor pro lidská práva zřízený na základě Paktu o občanských a politických právech. Tento výbor (a podobně i další výbory zřízené na základě dalších smluv o lidských právech) tak činí dvěma formami. Jednak přijímá obecný výklad k jednotlivým ustanovením Paktu v podobě tzv. obecných poznámek (General Comments), jednak vykládá chráněná práva v souvislosti s rozhodováním o individuálních stížnostech. Tak například Výbor pro lidská práva dosud přijal celkem 37 obecných poznámek k většině substantivních i procesních ustanovení Paktu.[7] I když ani jeden z těchto typů dokumentů není formálně právně závazný (na rozdíl od rozsudků Evropského soudu pro lidská práva), přesto mají značný význam pro upřesnění mezinárodního standardu lidských práv obsažených v Paktu.

V případě rozdílů mezi obsahem lidských práv v Listině a v mezinárodních smlouvách přicházejí v úvahu dvě situace. Vcelku bez problémů je stav, kdy Listina zaručuje ochranu lidských práv ve větším rozsahu než mezinárodní smlouva. Na to pamatuje např. článek 52 Evropské úmluvy, který výslovně uvádí, že „nic v této Úmluvě nebude vykládáno tak, jako by omezovalo nebo rušilo lidská práva a základní svobody, které mohou být uznány zákony každé Vysoké smluvní strany nebo každou jinou Úmluvou, jíž je stranou“. Obdobné ustanovení obsahuje článek 5 odst. 2 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a článek 5 odst. 2 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech.

Naopak složitější je situace, kdy Listina poskytuje ochranu určitého práva v menším rozsahu, než jak je zakotvena v mezinárodní smlouvě, popř. interpretována příslušným mezinárodním soudem nebo smluvním orgánem. V takovém případě je třeba, aby byl aplikován vyšší standard, který vyplývá z mezinárodní smlouvy.

U většiny práv, která označujeme jako občanská a politická a v Listině jsou obsažena v hlavě druhé, není problém, protože jsou bezprostředně závazná jak z hlediska Listiny, tak podle mezinárodních smluv. Na překážku použití mezinárodních smluv není ani skutečnost, že mezinárodní smlouvy o lidských právech podle dnes platného čl. 10 Ústavy nemají mít nadzákonnou (či dokonce ústavní) sílu, jako tomu bylo u smluv o lidských právech podle starého čl. 10.[8] Namísto privilegovaného postavení určitých mezinárodních smluv Ústava zavedla všeobecnou aplikační přednost pro všechny řádně ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy. Vzhledem k nálezu Ústavního soudu ze dne 25. 6. 2002 (Pl. ÚS 36/01), vyhlášenému pod č. 403/2002 Sb., je zřejmé, že do rámce ústavního pořádku je třeba vedle Listiny „zahrnout i ratifikované a vyhlášené smlouvy o lidských právech a základních svobodách“.[9]

V praxi Ústavní soud často používá ustanovení mezinárodních smluv o lidských právech, většinou je ovšem cituje a aplikuje spolu s ustanoveními Listiny. Mezi nejčastěji používané patří Evropská úmluva o lidských právech a Úmluva o právech dítěte (1989).[10] Kromě toho Ústavní soud pracuje také s příslušnou judikaturou Evropského soudu pro lidská práva. Příkladem může být nedávný nález Ústavního soudu ze dne 7. 7. 2021 (II. ÚS 482/21), který se týká práva účastnit se řízení a být slyšen v souvislosti s právem na tlumočníka.[11]

Složitější situace může nastat u hospodářských a sociálních práv, upravených v hlavě čtvrté Listiny. Podle článku 41 odst. 1 totiž „práv uvedených v čl. 26, čl. 27 odst. 4, čl. 28 až 31, čl. 32 odst. 1 a 3, čl. 33 a 35 Listiny je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí“. To nicméně neznamená, že by zákonná úprava neměla být posuzována s ohledem na obsah Listiny a příslušných smluv o lidských právech. V prvé řadě jde o to, aby zákonnou úpravou nebyla podstata ústavně chráněných práv vyprázdněna. Stejně tak je třeba přihlížet k úpravě v mezinárodních smlouvách. Přitom je ovšem nutné vzít v úvahu také formulaci těchto práv, která je pouze někdy přímo použitelná (podobně jako u občanských a politických práv), ale jindy stanoví pouze cíle a zavazuje státy k tomu, aby naplnění těchto práv zajistily přijetím legislativních a jiných opatření.

Tak například k povaze závazků států, smluvních stran Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, se vyjádřil již v r. 1990 Výbor pro hospodářská, sociální a kulturní práva ve své obecné poznámce č. 3.12 Podle názoru Výboru jsou v Paktu obsažené závazky na konání a závazky na dosažení výsledku. V článku 2 odst. 1 Paktu se každý stát zavazuje „podniknout při maximálním využití svých zdrojů samostatně i prostřednictvím mezinárodní součinnosti a spolupráce hospodářské a technické kroky k postupnému dosažení plného uskutečnění práv uznaných v tomto Paktu, a to všemi vhodnými prostředky, včetně přijetí zákonodárných opatření“. Výbor uznal, že v mnoha situacích je legislativa vysoce žádoucí a v některých případech může být dokonce nezbytná.13 Na druhé straně však zdůraznil, že přijetí legislativních opatření nevyčerpává závazky států, smluvních stran.14

Dále se Výbor zabýval poskytnutím soudní ochrany (judicial remedies) ve vztahu k právům, která mohou být považována za soudně vymahatelná (justiciable). Zde přichází v úvahu i nepřímá ochrana sociálních práv skrze některá práva občanská a politická práva, např. na základě článku 26 (právo na rovnost a zákaz diskriminace) a článku 2 odst. 1 a 3 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Kromě toho Výbor uvádí řadu práv v Paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, která mohou být bezprostředně použitelná (capable of immediate application). Proto není udržitelný závěr o tom, že taková ustanovení Paktu jsou non-self-executing.15

Značná pozornost byla věnována výrazu „postupné dosažení“ (progressive realization), které podle Výboru odráží uznání skutečnosti, že plná realizace hospodářských a sociálních práv nemůže být obecně dosažena v krátkém čase. Nicméně fakt, že Pakt předpokládá realizaci postupně, v průběhu času, by neměl být zneužit k takovému výkladu, který by zbavil závazek veškerého smysluplného obsahu.16

Podobným způsobem přistupuje Ústavní soud k sociálním právům upraveným v Listině a mezinárodních smlouvách. Zpravidla se neomezuje jen na obsah Listiny, ale přihlíží také k relevantním mezinárodním smlouvám, které jsou závazné pro ČR. Příkladem může být nález Pl. ÚS 55/13, i když návrh na zrušení § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti nakonec Ústavní soud zamítl.

Navázal přitom na dřívější judikaturu, mimo jiné nález sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008, který v případě sociálních práv poukázal na jejich pojmový znak, kterým je „skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů [čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod]. Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv. Zákonné provedení nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinými slovy, příslušné zákony nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či anulovat. Při provádění ústavní úpravy, zakotvené v Listině, se zákonodárce musí řídit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. … Specifický charakter sociálních práv v žádném případě neznamená, že by jimi zákonodárce nebyl vázán. Zakotvení jejich existence v Listině znamená, že při zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální standard těchto sociálních práv. V žádném případě tedy nesmí dojít k faktickému popření toho kterého sociálního práva, protože je zároveň třeba dostát principům stanoveným v Listině. Míru jejich dodržení je třeba posuzovat v každém jednotlivém případě realizace těchto práv zákonnou úpravou.“

Ústavní soud také odlišil projednávaný případ od případu řešeného v nálezu Pl. ÚS 1/12, v němž se právní úprava dotýkala „hmotné existence a skutečné realizace esenciálního obsahu ústavně zaručeného sociálního práva na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny tím, že již po dvou měsících, a nadto v některých případech bez jakýchkoliv objektivně přezkoumatelných důvodů, připouštěla vyřazení uchazeče o zaměstnání z evidence těchto uchazečů s popsanými důsledky ztráty přiměřeného hmotného zajištění“.

3.
Závěr

Listina základních práv a svobod zůstává i po 30 letech poměrně moderním katalogem lidských práv, který byl od samého počátku inspirován mezinárodními dokumenty. Zároveň nebyl nikdy považován za uzavřený systém. Naopak, jeho přijetí v roce 1991 doprovázela inkorporace mezinárodních smluv o lidských právech do vnitrostátního právního řádu. Proto je při interpretaci a aplikaci práv obsažených v Listině třeba současně přihlížet k obsahu smluv o lidských právech.

Abstract:

In his article, the author pays attention to an important theoretical but also highly practical issue of the relationship between the Charter of Fundamental Rights and Freedoms and international human rights treaties. Due attention is paid to the change in the status of the Charter of Fundamental Rights and Freedoms, first in connection with the dissolution of the Czechoslovak federation and later in the rulings of the Constitutional Court. Attention is also paid to the issue of the possibility of withdrawing from obligations established by international treaties and the solution of this issue by the Charter of Fundamental Rights and Freedoms itself.

Key words:

Charter of Fundamental Rights and Freedoms; Constitutional Court; International Covenant on Civil and Political Rights; International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights; Universal Declaration of Human Rights; Constitution of the Czech Republic

Klíčová slova:

Listina základních práv a svobod; Ústavní soud; Mezinárodní pakt o občanských a politických právech; Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech; Všeobecná deklarace lidských práv; Ústava České republiky

[1]  Autor je vedoucím katedry mezinárodního práva Právnické fakulty UK v Praze a kontaktován může být prostřednictvím e-mailu: sturma@prf.cuni.cz. Číslo ORCID 0000-0001-9936-2615. Příspěvek byl vypracován v rámci výzkumného projektu Progres Q04.

[2]  Vyhl. pod č. 120/1976 Sb.

[3]  Dokument OSN A/217/III (1948).

[4]  Vyhl. pod č. 209/1992 Sb.

[5]  Vyhl. pod č. 124/2004 Sb.

[6]  Pojmy inkorporace a adaptace jsou použity ve smyslu používaném v české nauce. Viz např. MALENOVSKÝ, J. Mezinárodní právo veřejné – obecná část – a poměr k jiným právním systémům. 7. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2020, s. 355–356.

[7]  Dostupné z: Treaty bodies Search (ohchr.org). [cit. 10. 9. 2021] V posledním roce v souvislosti s rozdílnou praxí smluvních stran při (ne)využívání derogací kvůli nouzovému stavu vyvolanému pandemií covid-19 byla pozornost věnována např. General comment No. 29: States of Emergency (Article 4), text viz UN doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.11 (2001). Srov. též ŠTURMA, P. Koronavirus, nouzový stav a lidská práva. Bulletin Výzkumného centra pro lidská práva (UNCE). 2020, č. 1, s. 2–4. Bulletin_UNCE_1_2020.pdf (webnode.cz) [cit. 10. 9. 2021].

[8]  K teoretické diskusi o postavení smluv podle starého čl. 10 Ústavy srov. zejm. PAVLÍČEK, V. Některé otázky vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva se zřetelem na článek 10 Ústavy. In O vztahu ústavního a mezinárodního práva. AUC-Iuridica. 1997, 1, s. 14; MALENOVSKÝ, J. K potřebnosti poctivého výkladu obratu „přednost před zákonem“ v článku 10 české Ústavy. Ibid., s. 61–64; FILIP, J. Parlament ČR schválil návrh euronovely Ústavy ČR. Právní zpravodaj. 2001, č. 11, s. 4.

[9]  Viz nález Pl. ÚS 36/02 (č. 403/2002 Sb.): „Ústavní zakotvení všeobecné inkorporační normy, a tím překonání dualistické koncepce vztahu práva mezinárodního a práva vnitrostátního, nelze interpretovat ve smyslu odstranění referenčního hlediska ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva Ústavním soudem, a to s derogačními důsledky.“

[10]  Vyhl. pod č. 104/1991 Sb.

[11]  Viz nález č. II. ÚS 482/21, bod 43: „V tomto duchu ze shora uvedených ústavně zaručených práv (čl. 37 odst. 4 a čl. 38 odst. 2 Listiny obecně a čl. 5 odst. 4 Úmluvy pro soudní přezkum zbavení svobody) vyplývá, že pokud se koná jednání soudu za přítomnosti osoby, která se domáhá soudní ochrany, byť i nebylo nařízeno na její žádost, je nezbytné zajistit takové podmínky, aby se jej dotčená osoba měla možnost účastnit plnohodnotně [srov. též rozsudek ESLP ve věci Al Husin proti Bosně a Hercegovině (č. 2) ze dne 25. 6. 2019 č. 10112/16, § 115], tedy aby se do něj fakticky mohla zapojit, aby rozuměla jeho obsahu, mohla se v něm vyjadřovat a reagovat na jeho průběh.“

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Listina v kontextu společenských změn (K 30. výročí jejího přijetí).
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.