Imunita a neodpovědnost členů parlamentu

Imunita a neodpovědnost členů parlamentu

[sem napište případný podtitul, text nijak nestylujte]

Jan Kudrna

Vzor citace:

KUDRNA, J. Imunita a neodpovědnost členů parlamentu. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2021, 336 s.

Kniha byla vydána za podpory programu PROGRES Q04 – Právo v měnícím se světě.

Právní stav publikace je k 28. 10. 2021.

© doc. JUDr. Jan Kudrna, Ph.D., 2021

ISBN 978-80-7552-170-5 (váz.)

ISBN 978-80-7552-169-9 (e-pub)

ISBN 978-80-7552-168-2 (mobi)

www.wolterskluwer.cz

O autorovi

Doc. JUDr. Jan Kudrna, Ph.D. (1976)

V roce 1999 absolvoval Právnickou fakultu Univerzity Karlovy v Praze, kde od té doby působí na katedře ústavního práva. Ústavní právo a státovědu vyučuje také na Policejní akademii České republiky. Jako hostující učitel dlouhodobě spolupracuje s univerzitami ve Vilniusu, Kaunasu, Wroclawi a Budapešti. Externě spolupracoval jako konzultant s Ústavním soudem Polské republiky. Působil jako poradce předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a jako vedoucí právních poradců předsedy vlády. Byl členem Etické komise České republiky pro ocenění účastníků odboje a odporu proti komunismu v jejím prvním funkčním období, nyní je jejím předsedou. Publikoval desítky odborných článků na téma volebních systémů, ústavních modelů a dělby moci, právní úpravy mimořádného zákonodárství či právní úpravy politických stran, a to jak v České republice, tak v zahraničí.

Seznam použitých zkratek[1]

ČSSD

Česká strana sociálně demokratická

GIBS

Generální inspekce bezpečnostních sborů

LB

Levý blok

Listina

Listina základních práv a svobod

LSU

Liberálně-sociální unie

přestupkový zákon

zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich

Ř. z.

Říšský zákoník

trestní zákoník; tr. zákoník

zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník

Ústava

zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

zákon o BIS

zákon č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě

zákon o platu

zákon č. 236/1995 Sb., zákon o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu

zákon o policii

zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky

zákon o VZ

zákon č. 289/2005 Sb., o Vojenském zpravodajství

zákoník práce

zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce

[1]  Není-li dále uvedeno jinak, jsou všechny předpisy v textu citovány ve znění pozdějších předpisů.

Úvod

Imunitou se v oblasti práva rozumí vynětí, nejčastěji osob či věcí, z působnosti právního řádu. Použitý latinský výraz ukazuje na podstatu tohoto právního institutu. Imunita znamená odolnost. Tedy odolnost proti působení právních norem, a to v rozsahu, v jakém právo samo stanoví.

Institut imunity je samou svou podstatou kontroverzní, zejména tehdy, když právní řád výslovně vychází z principu rovnosti před zákonem. Vynětí z působnosti právního řádu znamená dvojí standard při aplikaci práva. Obecně můžeme říci, že lidé nevítají situace, kdy je v obdobných případech postupováno rozdílně. Tehdy, má-li být zachována spravedlnost, musí být výjimka z práva velmi silně zdůvodněna, pokud má být vnímána adresáty práva jako legitimní, nebo alespoň přijatelná. Norma vnímaná jako nespravedlivá nemůže vést ke spravedlnosti. Naopak, takový předpis oslabuje důvěru v právo.

Latinská právní poučka říká Lex uno ore omnes alloquitur, tedy že zákon jedněmi ústy oslovuje všechny. Jinými slovy řečeno, zákon se vztahuje na všechny, všichni si jsou před zákonem rovni. To, co platilo v podmínkách římské republiky, tím spíše má platit v podmínkách dnešního demokratického právního státu. S tím ostatně také počítá Ústava České republiky (dále jen „Ústava“) ve své preambuli a Listina základních práv a svobod (dále jen „Listina“) ve své hlavě první.

Právní institut, který tvoří výjimku z jednoho z principů tvořících základy celého právního řádu, tedy musí být řádně zdůvodněný. Je nutné zhodnotit účel imunity, jaké zájmy sleduje a ve prospěch jakých hodnot či principů je zakotvena. Této otázce bude věnována také příslušná část této publikace.

Když je řeč o „imunitě“, je vhodné hned na začátku uvést, že český právní řád tento pojem zmiňuje zřídka. Spíše s ním pracuje v jeho funkční podobě. Tedy stanoví, že někoho nelze za něco postihnout, případně že určitý činitel není za vymezené právní jednání odpovědný. Můžeme se také setkat s tím, že určitý právní postup je podmíněn zvláštním úkonem, případně že je stanoven zvláštní způsob projednání a vyřízení daného případu porušení nebo aplikace práva.

V tomto smyslu se otevírá celá řada formálních a teoretických otázek spojených s institutem imunity. Imunita znamená vyloučení či podmínění vzniku a uplatnění právní odpovědnosti. To je pojem široký a v každém právním oboru se projevuje poněkud odlišným způsobem. Vzhledem k tomu, že právní řád pro vynětí z běžného pořadu práva používá různé právní pojmy, je možné už nyní říci, že neexistuje jedna vnitrostátní imunita. Dále je možné říci, že ačkoliv je imunita ústavních činitelů založena předpisy ústavního práva, v některých případech tyto předpisy samy imunitu nedefinují dostatečně konkrétně. Je tedy třeba jejich interpretace, a vzhledem k tomu, že ústavní předpisy používají terminologii a instituty běžných zákonů, při výkladu je nutno vycházet z pravidel jednotlivých právních oborů.

Téma imunity je stále aktuální, zejména pokud jde o imunitu členů parlamentu. Přirozeně toto téma vzbuzuje, z důvodů popsaných výše, širší společenský zájem. Jedná se o výjimku poskytnutou relativně úzké skupině osob, což vždy vyvolává pozornost a v řadě případů nelibost veřejnosti.

Relativně dlouhou dobu byla předmětem širšího obecného zájmu pouze imunita členů parlamentu. Přirozeně byly vedeny diskuze o vhodnosti rozsahu poslanecké a senátorské imunity. Z odborného hlediska však pozornost přitahovalo především ustanovení čl. 27 Ústavy České republiky, podle něhož bylo v případě odmítnutí k vydání poslance či senátora k trestnímu stíhání takové stíhání vyloučeno navždy. Toto ustanovení bylo zrušeno v roce 2013. V daném okamžiku se zdálo, že hlavní problém spojovaný s imunitou je vyřešen a téma přestane být zajímavé.

V podstatě v téže době ale praxe přinesla nové případy, které do té doby nebyly předmětem akademického zájmu. Ukázalo se, že realita je vždy pestřejší než teoretické předpoklady a úvahy. Některé z těchto nových případů se dotkly samého základu otázky, co je imunita, co chrání a jaký je její účel. Ukázalo se, že v některých případech by mohlo být namístě uvažovat dokonce o rozšíření imunity členů parlamentu.

Vývoj v posledních několika letech nám ukazuje velmi zřetelně, že imunita zdaleka není právním institutem, ohledně kterého nezůstávají žádné významné otázky nezodpovězené. Ve skutečnosti to odpovídá její povaze, která je proměnlivá.

Účelem vnitrostátních imunit je chránit nerušenou činnost stanovených orgánů a tím i jejich nezávislost. Je jen přirozené, že společnost se vyvíjí. Její vývoj však není lineární a předvídatelný, směřující nevratně od horšího uspořádání k lepšímu. Charakteristické je spíše střídání různých období, kdy se doba stability společnosti a jejích institucí střídá s časy změn, které s sebou nesou třeba také ohrožení státních institucí, často do té doby neznámá. Vzhledem k ochranné funkci imunity je přirozené, že v období panujícího klidu a řádně fungujícího práva je na imunitu pohlíženo spíše jako na zbytečný relikt minulosti a je uvažováno o zúžení jejího rozsahu, případně dokonce o jejím zrušení. Naopak v časech nestability nabývá imunita jiného významu. Avšak pouze tehdy, když stát a společnost respektují své vlastní právo.

Smyslem této publikace je pokusit se přiblížit samotnou teoretickou podstatu institutu vnitrostátní imunity, a to se zaměřením na imunitu členů parlamentu. Ta je imunitním institutem nejrozvinutějším. Tato publikace ukáže její vývoj, včetně původu a účelu, které jsou nebytné pro správnou interpretaci jejího rozsahu, dále její současnou podobu a možné výhledy do budoucna. Tato publikace se však nebude zabývat imunitní ochranou členů parlamentu vyplývající z mezinárodního práva veřejného, jako jsou například poskytované imunity diplomatické.

1

Vymezení pojmu imunity a jejích složek

Již v úvodu bylo zmíněno, že pojem „imunita“ jako takový není v českém právním řádu definován. Ve skutečnosti je tento pojem využíván jako shrnující výraz pro soubor nejrůznějších způsobů vynětí z působnosti právního řádu. Jedná se o jeden z pojmů tvořících terminologický aparát práva, který není právním řádem definován, ale tuto službu mu poskytuje obecně právní teorie. O tom svědčí i odborná literatura. Již byl zmíněn F. Weyr, definující imunitu jako „positivně právní předpis, podle kterého se určitá osoba nebo mnohost osob vyjímá z platnosti určitých, jinak povšechně platných norem.“1 Podobným způsobem s pojmem imunity pracují i novější slovníky^2 a komentáře.3

Když F. Weyr hovoří o vynětí osob, nevyčerpává tím pojem imunity zcela. Z působnosti právního řádu mohou být vyňaty také věci nebo místa, jak je typické zejména pro imunity v oblasti mezinárodního práva veřejného. Tomuto pojetí imunity však nebude věnována dále zvláštní pozornost, protože východiskem této publikace bude pozitivně právní úprava imunit členů parlamentu, tedy osob, a to ať už v aktuální podobě, anebo historické. Právní řád na území dnešní České republiky v oblasti vnitrostátních imunit vždy vycházel z vynětí osob z působnosti právních norem, nikoliv z vynětí věcí nebo míst.4 Nicméně určitý prostor úvahám o možné vhodnosti či nevhodnosti poskytnout do budoucna zvláštní ochranu místům či věcem bude v této publikaci věnován.

Právní předpisy ve stovkách případů^5 používají pojmy „imunity a výsady“, ale je tomu tak v případech, kdy vylučují svou aplikaci na imunitami či výsadami vybavené osoby. Samy pouze pracují s těmi výrazy a odkazují na jiné právní předpisy, které imunity a výsady zakládají. Předpisy, na které je takto odkazováno, však tyto pojmy nevyužívají a obsahují pravidla či výrazy, kterými je funkčně založena imunita. Velmi často se tyto definice imunity liší.

Zůstaneme-li na ústavní úrovni, potom základním imunitním ustanovením Ústavy ve vztahu ke členům parlamentu je její čl. 27. Dále bude ukázán také význam čl. 26 a čl. 28 Ústavy. Nicméně ani v jednom případě zmíněná ustanovení nepoužívají pojem imunita. Hovoří se v nich o zákazu postihu, vyloučení trestního stíhání, podmíněné možnosti trestního stíhání a stanovení podmínek pro zadržení. Navíc se v případě prezidenta republiky hovoří o vyloučení odpovědnosti za výkon funkce.

Je-li tedy řeč o imunitě, jedná se ve skutečnosti o celý soubor právních institutů, 6 které vyjímají určitý subjekt, v některých případech tedy také místo nebo věc, z působnosti práva. Každý z nich působí odlišným způsobem. Imunita neznamená vyloučení působnosti právních norem pouze ve smyslu hmotného práva a tak, že některé pravidlo nebude aplikováno vůbec. Pod pojmem vyloučení působnosti právních norem je třeba rozumět to, že obecná pravidla aplikována nebudou, a to buď vůbec, anebo budou aplikována s určitou modifikací.

V případě imunity můžeme rozlišit následující složky, přičemž každá není použita v případě všech osob vybavených imunitou. Naopak se imunita přiznávaná jednotlivým okruhům osob liší. Imunitu v jednotlivých případech tvoří následující součásti:

1. Úplné vyloučení právní odpovědnosti za vymezené druhy činů

2. Podmínění běžné realizace právní odpovědnosti zvláštním právním úkonem či skutečností

3. Realizace právní odpovědnosti zvláštním postupem

4. Nedotknutelnost určitých osob, případně věcí či prostor

Úplné vyloučení právní odpovědnosti za vymezené druhy činů se nazývá také jako indemnita. Svou povahou se jedná o hmotněprávní imunitu. Její podstata spočívá v tom, že právním předpisem je vyloučena protiprávnost určitého jednání. Právní postih tedy není podmíněn určitým právním úkonem nebo skutečností, ale je zcela vyloučen.7

V oblasti trestního práva je hmotněprávní působení indemnity nejlépe patrné a současně se imunita dotýká vyloučení především trestní odpovědnosti. Jak již bylo řečeno výše, trestněprávní odpovědnost vzniká spácháním trestného činu. Tím okamžikem současně vzniká trestněprávní vztah materiálního charakteru mezi státem a pachatelem. Jeho obsahem je zejména oprávnění a povinnost státu pachatele za trestný čin postihnout a povinnost pachatele se postihu podrobit, spolu s právem pachatele žádat, aby jeho osoba a čin byly posuzovány výlučně dle trestního zákoníku.8 Trestněprávní předpisy tedy stanoví, jaké činy a za jakých okolností mají být postiženy. Jestliže tedy jiná norma, navíc vyšší právní síly, stanoví, že určité jednání nelze postihnout, má to za důsledek, že nemůže vzniknout ani popsaný trestněprávní vztah mezi státem a jednotlivcem. Účinky takto postavené imunity mají potom hmotněprávní charakter a hovoříme o materiální či hmotněprávní imunitě.9

Podmínění právní odpovědnosti zvláštním právním úkonem nebo skutečností znamená, že odpovědnost jako sekundární právní povinnost na rozdíl od výše popsaného případu vznikla, ale realizována může být teprve po splnění určité podmínky. Vznik hmotněprávního odpovědnostního vztahu není dotčen, ale jeho realizace je vázána na určitou okolnost procesního charakteru. Typicky se může jednat o vyslovení souhlasu^10 např. s trestním stíháním imunitou vybavené osoby anebo odpadnutím překážky ve stíhání. Ohledně druhého můžeme říci, že vzhledem k tomu, že účelem poskytnuté imunity je nerušený výkon určité funkce, potom zánik dané funkce znamená konec imunity jako překážky realizace odpovědnostního vztahu.11 V tomto případě hovoříme o procesněprávních účincích a procesní imunitě.

Zvláštním a velmi výjimečným ustanovením, které znala československá a následně i česká^12 a slovenská^13 ústavní úprava, bylo podmínění trestního stíhání člena parlamentu komorou, jejímž byl členem, respektive soudců Ústavního soudu Senátem Parlamentu České republiky (dále také jen „Senát“ a „parlament“) přičemž v případě odmítnutí udělení souhlasu bylo takové trestní stíhání vyloučeno navždy. Původně procesní omezení trestního stíhání nabývalo za určitých okolností důsledků obdobných účinkům hmotněprávním.

Další právní institut tvořící součást imunity spočívá v realizaci právní odpovědnosti zvláštním právním postupem. Osoba vybavená touto složkou imunity tedy za své protiprávní jednání odpovídá, ale jeho projednání probíhá odlišným způsobem nebo před odlišným orgánem, než zákon běžně stanoví. Příkladem takového řešení může být ustanovení o tom, že přestupky členů parlamentu budou v případě jejich žádosti projednány za tím účelem zřízenými zvláštními orgány komor parlamentu a nikoliv orgány, do jejichž působnosti přestupková agenda běžně spadá.14 Do 30. září 2008 taková možnost existovala také v případě přestupků, kterých se dopustili soudci.

Poslední součást tvořící komplex imunity spočívá v založení nedotknutelnosti stanovených osob. Právní předpisy zejména v případě členů parlamentu stanoví podmínky, za nichž jedině lze dané osoby zadržet. Z toho lze a contrario dovodit, že za jiných okolností touto složkou imunity vybavené osoby zadrženy být nemohou. Podobné ustanovení můžeme nalézt také v případě hlavy státu a soudců Ústavního soudu.15

V případě této součásti komplexu imunity je vhodné upozornit na dvě skutečnosti. V prvé řadě na to, že se nejedná o opatření eventuálně se dotýkající vzniku či vyloučení právní odpovědnosti. Nedotknutelnost, respektive podmíněná nedotknutelnost vybraných osob, může vyloučit pouze některá opatření, pomocí nichž je právní odpovědnost vyvozována a do značné míry sdílí jejich osud. Jestliže lze podle právních předpisů vyslovit souhlas s trestním stíháním, potom takový souhlas zahrnuje všechny kroky související s trestním řízením, včetně vyloučení nedotknutelnosti dané osoby. Jestliže takový souhlas udělit nelze, jako je tomu v případě hlavy státu, potom má ustanovení o nedotknutelnosti absolutní charakter a odpadne teprve spolu s funkcí, s níž je spojeno.

Vedle výše popsaných složek tvořících imunitu můžeme v právním řádu nalézat ještě další instituty, které s imunitou úzce souvisejí, ale netvoří ji, spíše ji doplňují jako další složky podporující její účel.

Za určitých okolností, závislých ovšem na tom, jak jsou definovány hlavní složky imunity, může být takovou doplňkovou složkou např. oprávnění parlamentu žádat, aby trestní stíhání osoby, které bylo zahájeno před získáním mandátu a podle práva podle práva pokračuje i v době jeho vykonávání, bylo zastaveno či odloženo na dobu zasedání parlamentu. Toto právo typicky zahrnuje také oprávnění žádat propuštění stíhané osoby, pokud byla zadržena nebo na ni byla uvalena vazba.16

Mezi oprávnění doplňující imunitu může dále patřit právo nevypovídat o skutečnostech, o nichž se člen parlamentu dozvěděl při výkonu svého mandátu, jak je zná např. čl. 28 Ústavy České republiky.

Mohou sem patřit také další ochranná opatření, jako například zvláštní pracovněprávní ochrana členů parlamentu, a to nejenom v době trvání jejich mandátu, ale v některých případech také po určitou dobu po jeho skončení.17

Komplex opatření imunitního charakteru tedy je dosti široký a různorodý, přičemž ne vždy jeho součásti vylučují vyvození právní odpovědnosti v úzkém slova smyslu, ale brání v obecnější rovině proti nepřípustnému postihu pro způsob, jakým člen parlamentu vykonával svou funkci. Přičemž tento zásah do jinak klíčové zásady rovnosti před zákonem je zdůvodněn zájmem na zachování svobody jednání parlamentu.

2

Teoretická východiska problematiky odpovědnosti a imunit

2.1

Právo jako normativní a hodnotový systém a místo imunity v něm

S ohledem na to, že imunita je jako právní institut součástí práva, je nezbytné při hledání jejího místa v právním řádu, což je předpoklad pro její interpretaci, sledovat, co to je právo samotné, jaký je jeho účel a funkce, na jakých principech je vystavěno a z jakých zdrojů vychází. Slovy právního filozofa Š. Zacharova: „není otázky, není thematu v oboru jurispudence, jehož řešení by se nějak nedotýkalo definice práva.“18

Jestliže je imunita právním institutem, F. Weyr hovoří z pozic právního normativismu o právním předpisu,19 kterým je určitý okruh osob v určitém rozsahu vyňat z působnosti jinak všeobecně platných norem, potom tento právní institut musí zapadat do rámce celého právního řádu. Musí v něm plnit svou úlohu a nesmí celý právní systém narušovat.

Právo je v prvé řadě normativním systémem. Na tomto místě stojí za to položit důraz na slovo „systém“. Jednou ze základních vlastností práva či právního řádu je jeho uspořádanost. Ačkoliv dnes, jak připomíná P. Holländer^20 postřeh P. Maršálka^21 v předmluvě k jeho dílu, žijeme v době pokusů o postmoderní dekonstrukci celé řady institutů a systémů, nemění tato skutečnost nic na základním faktu, že uspořádanost a vnitřní bezrozpornost je jednou ze základních maxim právní normotvorby.

Skutečnost, že dosažení jakékoliv maximy je obtížné, pokud není dokonce nemožné, nemění nic na tom, že při normotvorbě, interpretaci a aplikaci práva má být postupováno tak, aby byly rozpory odstraňovány a smysl práva zachováván, nikoliv naopak. Tomu ostatně svědčí i jazykové pojmy „systém“ a „řád“, které jsou s právem nedílně spojeny.22

Potřeba uspořádanosti, řádu, a ostatně také předvídatelnosti je jednou ze základních lidských potřeb ve světě, kde je ze samé podstaty vše nejisté. Lidská společnost, která je nesmírně složitá a je tvořena jednotlivci s odlišnými, často dokonce protichůdnými zájmy, vyžaduje ke svému fungování regulační mechanismus. Jedním z nich je právo.23

Pavel Maršálek upozorňuje na to, že tento regulační mechanismus je předpokladem, ale i zárukou zachování řádu ve společnosti. Odkazuje také na to, že podle některých teorií je stanovení závazných pravidel předpokladem snížení nákladů kooperace mezi lidmi.24 Tato úvaha je logická, protože při vědomí existence vynutitelných pravidel chování nemusí nikdo před uzavřením právního vztahu zkoumat detailně charakter a osobní historii protistrany. Hovoříme zde o právní jistotě, která je člověku poskytována.

Aby právo mohlo tuto funkci plnit, musí být pro své adresáty seznatelné a předvídatelné. Základním předpokladem těchto vlastností je vnitřní logika a uspořádanost celého právního řádu. Proto jak normotvorba, tak i autoritativní výklad práva nesmějí být nahodilé, právní normy nesmějí být protichůdné, ale musí sledovat celkové vnitřní uspořádání právního řádu.

V tomto smyslu to, co platí pro právní řád jako celek, platí také pro jeho jednotlivé součásti a nakládání s nimi. Tedy i imunita jako výjimka z působnosti práva musí zapadat do jeho systému a v jeho rámci musí být také interpretována a aplikována. I když mluvíme o jednom z právních institutů, i pro něj platí obecné pravidlo, že výklad práva musí být kromě jiného systematický. Je nepřípustné jednotlivé součásti práva vytrhávat z jejich širších souvislostí, protože takový výklad by mohl vést právě k narušení vnitřního uspořádání celého právního systému. Při výkladu imunity, který bude podán dále, tedy není možné sledovat pouze jednotlivá ustanovení právních norem, ale je nutno vykládat je v širokých souvislostech celého právního řádu a jeho základních principů a cílů.

Právo však není čistě formálním systémem žijícím samo ze sebe a samo pro sebe. Jeho rozměrů je více a kromě rozměru normativního je to také rozměr hodnotový.25 Právo vyjadřuje to, co daná společnost považuje za správné, respektive společensky přijatelné. Ostatně sám pojem právo odkazuje nejenom v češtině, ale v celé řadě dalších jazyků na hledisko pravého, správného a také spravedlivého.

Na tom nemění nic skutečnost, že žijeme v již výše zmíněné době postmoderní dekonstrukce téměř všech společenských struktur a institutů, přičemž tyto tendence přirozeně zasahují i právo. Navzdory těmto změnám a společenským posunům k většímu individualismu a důrazu na pluralitu hodnot stále platí slova civilisty E. Svobody, podle něhož právo „počítá s jistým stupněm občanské mravnosti a s všeobecným přesvědčením o nutnosti vzájemné závislosti společně žijících a společně pracujících lidí“.26 Jedná se o jinými slovy vyjádřený Aristotelův postřeh o tom, že člověk je tvor společenský, neboli „zóon politikon“, a realizuje se ve společnosti ostatních. Aby tak mohl činit, musí existovat určité společné hodnoty. Jinak nemůže dosáhnout společenského uznání, které je jednou ze základních lidských potřeb.

Nicméně, jak již bylo uvedeno výše, společnost je tvořena jednotlivci s rozdílnými zájmy, a ty se dostávají do vzájemných kolizí. Úkolem práva je nacházet řešení těchto střetů. Činěno je tak nalézáním právě společných hodnot, které se v právu projevují. V tomto směru je právo nástrojem samoregulace společnosti, neboť je to společnost, která určuje, co je společensky přijatelné a žádoucí jednání, a co je naopak jednáním nepřijatelným. Aleš Gerloch v této souvislosti hovoří o tom, že „nezbytný je sociální konsenzus, který má odpovídat dosaženému stupni vývoje dané civilizace“.27

Mechanismy nalézání společenské shody mohou být různé. Některé mají demokratický charakter a počítají s širokým podílením se budoucích adresátů práva, jiné jsou v tomto směru postaveny na vůli jednotlivce či skupiny a mají výrazně autokratičtější charakter. Mechanismy normotvorby však nejsou tím jediným, co je pro vytváření práva a definice jeho hodnot důležitým. Ve výsledku musí být právo a hodnoty, které obsahuje, vnímáno také jako legitimní. V tomto směru je právo historicky podmíněno a vychází z kultury dané společnosti^28 a také jejích aktuálních potřeb.

V obecné rovině lze říci, že právní hodnoty podléhají změnám v čase tak, jak se mění společnost, z níž příslušný právní řád vychází. Původ hodnot a zdroj spravedlnosti v právu, a zda vůbec existuje, to je velké téma teorie práva. Publikace nabízí odkazy na některá existující díla a ve zkratce nezbytná pro další výklad imunity a jejího místa v právním řádu. Dále ukazuje základní póly náhledu na tuto problematiku.

Starý Řím nám zanechal poučku ius est ars boni et aequi. Tedy právo jako umění dobrého a spravedlivého. Právo jako systém, který má vyjadřovat hodnoty a podporovat dobré a potírat špatné. Současně nám římský právník Gaius^29 zanechává postřeh, dle něhož lex est quod populus iubet et constituit. Tedy zákonem a právem je to, co lid přikazuje a stanoví. Již v této době bylo patrné, že právo jednak vyjadřuje hodnoty, jednak že tyto hodnoty vycházejí ze společnosti, a také zde můžeme vidět prvek autority. Nesmíme zapomínat na to, že právo je mj. mocenským nástrojem.30

V normotvorbě s ohledem na mocenský charakter práva také v některých obdobích převládaly čistě legalistické tendence považující za právo to, co je zakotveno v zákonu. A co má být ukotveno v zákonu, to rozhoduje ten, kdo je vybaven příslušnou pravomocí. Protipólem hodnotového vnímání práva ve zkratce může být Hobbesovo auctoritas non veritas facit legem z období prosazujícího se absolutismu. Tedy není rozhodující, co je spravedlivé, ale co je vůlí zákonodárce. Extrémní podoby toto pojetí nabralo v období velkých státních totalitarismů 20. století.

Takové pojetí práva, pokud se vůbec o právo jedná, jak lze mít pochybnosti v případě nacistického Německa,31 kdy obsahem právního předpisu může být cokoliv, se nakonec rozchází s očekáváním společnosti a každého jednotlivce o tom, že právo má být seznatelné, předvídatelné a má vyjadřovat nějaké hodnoty a směřovat ke spravedlnosti, byť nedokonalé. Profesor Novotný ostatně přiléhavě uvádí: „O spravedlivosti trestu nerozhoduje zákon. Spravedlivost trestu je něco jiného než jeho zákonnost. Zákonné tresty ještě nemusí být spravedlivé.“32

Je možné říci, že právo i hodnoty, ze kterých vychází, se vyvíjí spolu se společností. Co je vnímáno jako společensky žádoucí a nežádoucí, to se velmi často v čase mění. Některé hodnoty zřejmě přetrvávají napříč časem a jednotlivými společnostmi a patrně je lze považovat za hodnoty společné, snad antropologicky a evolučně podmíněné. Bez určitého společného náhledu na to, co je a co není v souladu s právem, by ostatně nebyla možná např. mezinárodní právní a zejména trestněprávní spolupráce.

Nicméně institut imunity, její obsah a rozsah mezi takové obecné hodnoty nepatří. V případě imunity se naplno projevuje, že je historicky, společensky a politicky podmíněna. Podléhá proměnám odpovídajícím vývoji společnosti a typicky nejvyšších státních orgánů a jejich vzájemných vztahů. V některých obdobích je potřebná a nezbytná velmi široká imunita a je to vnímáno jako společensky žádoucí. V jiných obdobích je tomu naopak a široká imunita by byla vnímána v lepším případě jako privilegium, v horším případě jako nástroj umožňující zneužití práva.

V dnešní době je jedním z rozhodujících faktorů určujících podobu práva zásada rovnosti před zákonem. Pro imunitu a její rozsah je klíčová míra, v jaké může být ospravedlněna skutečnost vynětí určitých osob z působnosti práva.

Mohlo by se zdát, že v podmínkách demokratického právního státu, zejména postaveného na dělbě moci, je institut právní imunity již překonaný. Tato myšlenka není nijak nová. Pracuje s ní již F. Weyr, když uvádí, že případ „zásadní antagonie mezi vládou a parlamentem – následkem politické všemohoucnosti tohoto – je vůbec nemyslitelný“.33 Ačkoliv je tato úvaha správná z hlediska teoretického, z hlediska praktického si lze představit zasahování orgánů moci výkonné do nezávislosti parlamentu i v podmínkách dělby moci.

Této záležitosti však bude věnována pozornost dále. Na tomto místě je vhodné shrnout, že každá součást práva vyjadřuje nějaké hodnoty a slouží jim, případně je také vytváří. Zároveň musí být ospravedlnitelná a musí zapadat harmonicky a logicky do celku celého právního řádu. Tyto podmínky musí splnit také institut imunity, ať už ve formě svého formálního zakotvení v právních normách nebo způsobu jejich interpretace.

2.2

Právní odpovědnost, její funkce a imunita jako její vyloučení

Již bylo zmíněno, že smyslem práva je regulace společenských vztahů, definování toho, co je v právním smyslu dobré a špatné, neboli společensky přijatelné a nepřijatelné, a prosazení těchto právem definovaných a chráněných hodnot. Existence právního řádu je v samé podstatě nevyhnutelná proto, že společnost se skládá z jednotlivců a jejich skupin, jejichž zájmy jsou rozdílné, často dokonce zájmy jednotlivce mohou být protichůdné, v závislosti na situaci, v níž se aktuálně nachází.

S ohledem na to, že ne každý je srozuměn s aktuální podobou práva nebo povinnostmi, které na něj v příslušném právním vztahu dopadají, obsahuje právo také sankční mechanismy, jejichž účelem je zajistit prosazení práva. Již příslovečný je postřeh T. Hobbese: „Covenants, without the sword, are but words, and of no strength to secure a man at all.“34 Tedy smlouvy bez sankce jsou pouhými slovy, která nemohou člověku dát žádnou záruku. To, co platí pro smlouvy, platí v plné míře také pro právo jako celek.

Tyto mechanismy, vedoucí k prosazení právních povinností, můžeme označit také jako právní odpovědnost. Právní odpovědnost je tedy právní nástroj či soubor nástrojů sloužících k ochraně práv a svobod druhých.

Chceme-li hovořit o imunitě, potom je nutné si připomenout, v čem působení imunity spočívá. Již citovaný F. Weyr uvádí, že podstatou imunity je vyloučení působnosti určitých právních norem vůči určité osobě či skupině osob.35 Významné je, že F. Weyr hovoří ve své definici o právních normách obecně. Nezužuje od samého počátku pojem imunity a priori pouze na normy práva trestního, správního či disciplinárního, i když je pravda, že dále ve svém textu věnuje podrobně pozornost imunitním důsledkům právě v těchto právních oborech.

V obecné rovině si lze představit také vynětí z působnosti dalších právních oborů či norem, např. práva občanského.36 A to tím spíše, že Ústava ve svém čl. 27 odst. 1 hovoří o tom, že poslance a senátora „nelze postihnout“, a v čl. 54 odst. 3 stanoví, že „prezident republiky není z výkonu své funkce odpovědný“. V obou případech Ústava vyjímá příslušné ústavní činitele z působnosti odpovědnostních norem, aniž by ovšem bylo řečeno, v kterých právních oborech. K odpovědi, jaký je rozsah imunit, lze v těchto případech dojít pouze výkladem. Pozornost těmto otázkám bude věnována dále.

Podstatné na tomto místě je, co je imunitou z aplikace vylučováno. Aktuální právní předpisy České republiky používají tam, kde zakládají imunitu, poměrně širokou terminologii, nicméně z hlediska podstaty věci samé je imunitou vylučována právní odpovědnost stanovené osoby či skupiny osob pro jednání za určitých okolností. Podpůrně lze z hlediska gramatického poukázat také na použitou terminologii, kdy Ústava ve výše zmíněných článcích vylučuje „postih“, který je jednou z funkcí odpovědnosti nebo výslovně „odpovědnost“.

Samotná odpovědnost znamená v nejširším slova smyslu vztah jednotlivce k jeho vlastním činům a jejich důsledkům. A to vůči sobě, ostatním lidem, v širším smyslu vůči světu, nebo dokonce vůči Bohu. Jednotlivec tedy nese důsledky svých činů. Jiří Čapek v této souvislosti zmiňuje, že odpovědnost v tomto nejširším slova smyslu má celou řadu aspektů, počínaje psychologickými přes etické, morální, filozofické až po sociologické a ekonomické.37

Právní odpovědnost je ovšem institutem užším, i když se i v ní a jejích funkcích projevují také prvky výše uvedených hledisek. Z hlediska svého obsahu může být právní odpovědnost definována různými způsoby, např. tak, jak uvádí J. Čapek, tedy že se jedná o „právní povinnost strpět za porušení povinnosti následky stanovené právními normami“.38 Viktor Knapp pracuje s obdobnou konstrukcí, byť vyjádřenou jinými slovy. Právní odpovědnost podle něj spočívá „v povinnosti snést zákonem stanovenou újmu v případě, že nastane zákonem stanovená skutečnost“.39 Aleš Gerloch právní odpovědnost definuje tak, že se jedná o „zvláštní formu právního vztahu, ve kterém dochází na základě porušení právní povinnosti ke vzniku nové právní povinnosti sankční povahy“.40

Ačkoliv se jednotlivé uvedené definice liší, a tím zdaleka není vyčerpán jejich výčet v české právnické literatuře, byť i jen současné, protože každý autor, který se problematice právní odpovědnosti věnuje, se musí s touto otázkou vypořádat, mají společné to, že za odpovědnost označují novou právní povinnost, která vzniká v důsledku porušení jiné právní povinnosti a nese v sobě prvek sankce.

Právní odpovědnost, jak také vyplývá z výše uvedených definic, má rovněž funkci ochrannou. To ve svých dílech vyjadřují i neprávníci. Václav Klusoň například uvádí v úvodu ke své knize k filozofii ekonomické vědy, že „jsou-li vymezena práva jedněch, vzniká tím povinnost druhých tato práva respektovat.“41 Erazim Kohák v rámci tématu ekologické etiky připomíná, že „svoboda neznamená jen právo, nýbrž i odpovědnost.“42 Karl Popper mluví o „paradoxu svobody“ ve smyslu, že pokud není svoboda nějak omezena, ničí sebe samu, protože neomezená svoboda umožňuje tyranii násilí a tím i zbavení slabších silnějšími jejich svobody, což znamená ztrátu svobody celkově.43

Tato odbočka od právní odpovědnosti je důležitá pro připomenutí toho, že právo není bezhodnotový nebo hodnotově neutrální systém. Tím, že vyjadřuje v normativním smyslu společenský kompromis, chrání oprávněné zájmy slabšího proti silnějšímu, případně poškozeného proti delikventovi. Toto je důležité také brát v potaz při interpretaci pojmu imunity, která s sebou nese mj. důsledky vyloučení právě takové ochrany. To je důvodem, proč je při jejím stanovení nebo výkladu nutno postupovat obezřetně. Výkladem lze odůvodnit leccos, ale to neznamená, že každý výklad je v souladu s účelem práva. Ostatně i Ústava tuto výhradu vyslovuje ve svém čl. 9 odst. 3.

Zůstaneme-li však u odpovědnosti v právním slova smyslu, potom můžeme říci, že se jedná o nástroj sloužící k ochraně práv druhých. Zde můžeme spatřovat jak prvek normativní, tak i prvek hodnotový. Právy je sice to, co norma jako práva označí, ale současně jsou zejména v dnešní době některá práva jednotlivce rovněž hodnotou, v některých případech dokonce nadústavní, a tím také jedním z možných legitimačních kritérií práva samotného.44

Za současného ústavního stavu musí být meze právní odpovědnosti stanoveny zákonem. Je tomu tak proto, že právní odpovědnost má podobu právní povinnosti. Ústava a stejně tak Listina základních práv a svobod stanoví shodně ve svých čl. 2, že povinnosti musí mít zákonný podklad. Navíc musí být v souladu s ústavním pořádkem, zejména s Listinou základních práv a svobod.

Viktor Knapp,45 a shodně s ním i A. Gerloch,46 konstatuje, že problematika odpovědnosti patří k nejsložitějším otázkám v právní vědě. Dle mého názoru jsou důvody této složitosti dva. Jednak je to různost teorií o samé podstatě právní odpovědnosti v obecném slova smyslu, jednak je to růzností právních úprav, kdy téměř každý právní obor si právní odpovědnost konstruuje pro své potřeby odlišně.

Pro sledování problematiky imunity, která znamená vyloučení právní odpovědnosti, má zvláštní význam podívat se, jakým způsobem k problematice právní odpovědnosti přistupují a jakou funkci jí přisuzují zejména obory práva občanského, trestního a s ním úzce souvisejícího práva správního, zejména přestupkového. Oblast práva ústavního, zavádějícího kategorii ústavněprávní a ústavněpolitické odpovědnosti, v jejichž případě jde především o zvláštní druh odpovědnosti nahrazující výše uvedené tři základní právní formy, bude předmětem zvláštního zkoumání dále.

Už nyní lze konstatovat, že mnohost druhů a pojetí právní odpovědnosti má za důsledek vnitřní členitost imunity členů parlamentu.

2.3

Občanskoprávní odpovědnost a její funkce

V oboru práva občanského převažuje názor, že občanskoprávní odpovědnost je svou podstatou sekundární právní povinnost, která vzniká v důsledku porušení primární právní povinnosti.47, 48 V nejobecnější rovině lze říci, že občanskoprávní odpovědnost je nástrojem k prosazení zásady neminem laedere, tedy nikomu neškodit, respektive k odstranění nepříznivých následků porušení této jedné ze základních zásad občanského práva. Irena Pelikánová zastává názor, že „povinnost nepůsobit jinému škodu je absolutní povinností vážící každého od narození bez ohledu na to, zda vstupuje či nevstupuje do jakýchkoliv právních vztahů.“49

Zásada neminem laedere je korekcí jiných základních zásad občanského práva, které dávají každému jednotlivci právo na to žít „podle svého“. Vyjádřená je v § 3 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, v platném znění (dále také jen „občanský zákoník“ nebo „obč. zák.“). Zákonodárce zde zakazuje působit bezdůvodně újmu druhým. V obdobném duchu se vyjadřují i další ustanovení občanského zákoníku, např. § 81 odst. 1, který stanoví, že každý je povinen ctít svobodné rozhodnutí člověka žít podle svého. Zásada neminem laedere je dále rozvinuta v § 2900 občanského zákoníku, kde je zakotvena generální prevence v podobě, že s ohledem na okolnosti případu nebo zvyklosti soukromého života je každý povinen si ve svém konání počínat tak, aby nepůsobil bezdůvodnou újmu na svobodě, životě, zdraví nebo na vlastnictví. Následující paragraf ukládá povinnost za stanovených okolností zakročit proti hrozící újmě i tomu člověku, který hrozbu svým jednáním nevyvolal.

Občanské právo tedy podporuje již výše zmíněný závěr civilisty Emila Svobody o „vzájemné závislosti společně žijících a společně pracujících lidí“ a takové soužití ve formě pozitivních vztahů podporuje. Porušení těchto zásad, konkretizovaných v jednotlivých ustanoveních občanského zákoníku, je naopak postihováno. Občanský zákoník postihuje jak porušení dobrých mravů, tak porušení zákona i porušení smluvní povinnosti.50

Způsobená škoda se podle § 2951 občanského zákoníku nahrazuje uvedením do původního stavu, zde mluvíme o reparaci nebo restituci. Není-li to možné, anebo žádá-li to poškozený, hradí se škoda v penězích. Ustanovení § 2952 stanoví, že se hradí způsobená škoda a ušlý zisk. Nemajetková újma se podle § 2951 odčiní přiměřeným zadostiučiněním. Zde hovoříme o satisfakci. Ta je poskytována v penězích, není-li jiná, vhodnější možnost odčinění způsobené újmy. Tou může být např. omluva učiněná stejným způsobem, jakým byla poškozena osobnostní práva postiženého. V některých případech jsou s ohledem na okolnosti poskytovány obě formy satisfakce. Potom je patrné, že poskytnutí peněžní satisfakce vedle omluvy v sobě nese sankční prvek a současně také prvek preventivní.

Smyslem této pasáže není podat výklad podstaty občanskoprávní odpovědnosti, ale pouze nastínit její podstatu, účel a funkci. Již bylo zmíněno, že svou podstatou je občanskoprávní odpovědnost sekundární povinností vznikající v důsledku porušení jiné, primární povinnosti, ať už založené zákonem nebo smlouvou. Vzniká tedy v důsledku deliktu. Účel občanskoprávní odpovědnosti je dvojí: jednak prosadit splnění primární povinnosti, jednak splnění sebe samé. Sankce sama o sobě a její splnění není účelem občanskoprávní odpovědnosti. Občanské právo dává přednost, tam, kde to je přirozeně možné, reparaci, tedy uvedení do původního stavu, respektive uvedení do stavu, který by nastal, kdyby k porušení povinnosti nedošlo. Zde vidíme smysl úhrady ušlého zisku.

Funkce občanskoprávní odpovědnosti je několikerá. V prvé řadě má funkci reparační, někdy se používá také pojem „restituční“. Spatřovat ji můžeme v uvedení do původního stavu odstraněním následků porušení povinnosti, případně z nich vycházejících dalších důsledků. Dále zde je funkce satisfakční, o které hovoříme v případech, kdy reparace není možná, jako jsou případy porušení osobnostních práv jednotlivce.

Vedle těchto funkcí má ovšem občanskoprávní odpovědnost také sankční, respektive represivní^51 charakter. Sekundární povinnost na toho, kdo způsobil jinému škodu či újmu, působí také jako postih. To odpovídá také ustanovení § 6 odst. 2 občanského zákoníku, podle něhož nikdo nesmí těžit ze svého nepoctivého nebo protiprávního činu a ani protiprávního stavu, který vyvolal nebo nad kterým má kontrolu.

Každá sankce ze své podstaty působí také preventivně a zde můžeme spatřovat poslední podstatnou funkci občanskoprávní odpovědnosti. Prevence nabírá dvou vzájemně souvisejících forem.52 Jedná se o prevenci individuální, nebo také speciální, kdy odpovědnost nebo její latentní hrozba působí na konkrétní osobu a vede ji k žádoucímu jednání, kterým se vzniku právní odpovědnosti vyhne. Současně odpovědnost působí také ve formě generální prevence, tedy vůči všem jako hrozba důsledků případného porušení stanovené právní povinnosti. Každý individuální případ působí v závislosti na svých okolnostech také více či méně ve smyslu generální prevence, protože ukazuje každému, kdo se o případu dozví, jaké jsou důsledky porušení právních povinností.

Občanskoprávní odpovědnost tedy slouží výrazně jako nástroj obnovy původního stavu před porušením právních povinností, současně ale plní také funkci sankční či represivní v individuálních případech a na závěr plní také funkci preventivní. Rozsah funkcí občanskoprávní odpovědnosti je tedy široký a působí jako nástroj podpory zachovávání harmonických vztahů mezi lidmi vznikajících z jejich svobodné vůle a vzájemného respektu. I když přijetím nového občanského zákoníku v roce 2012 došlo k řadě změn v oblasti občanskoprávní odpovědnosti, na jejích funkcích se nic podstatného nezměnilo.

Mimořádně důležité je to, že občanskoprávní odpovědnost může zcela plnit své funkce tehdy, když zatěžuje toho, kdo nesplnil svou právní povinnost. Jestliže M. Knappová hovoří o tom, že povinnost působí na chování lidí zejména působením preventivně výchovným, psychickým donucením (hrozbou fyzického vynucení a občanskoprávní sankce) a samotným fyzickým donucením (exekucí),53 potom toto vše může splnit svůj účel pouze tehdy, jestliže to je směřováno proti škůdci. Vyloučení těchto nástrojů přinejmenším oslabuje jejich působení, přenesení jejich působení na jiný subjekt působí stejně, a navíc by vyvolalo nespravedlnost.

2.4

Trestněprávní odpovědnost a její funkce

Definice trestněprávní odpovědnosti jsou v naší literatuře daleko lakoničtější, než je tomu v případě občanskoprávní odpovědnosti. Toto konstatuje i jedna z našich největších autorit trestněprávní vědy 20. století V. Solnař.54 Sám trestněprávní odpovědnost definuje jako „povinnost strpět za trestný čin sankce stanovené trestním zákonem v rámci trestněprávního poměru, který vznikne spácháním trestného činu mezi pachatelem a státem“.55 Tato definice, byť poměrně strohá, je cenná svým výslovným a koncentrovaným vyjádřením podstaty trestněprávní odpovědnosti. Jako taková plně vyhovuje našemu účelu.

Také trestní právo svým účelem a působením napomáhá naplnit zásadu neminem laedere. V jeho případě je však působení v tomto směru korigováno zásadou, podle níž má trestní právo a jeho aplikace sloužit jako ultima ratio. Trestní právo s ohledem na závažnost důsledků své aplikace v oblasti práv a svobod jednotlivce – a s tím spojenými nároky na řádné provedení trestního procesu, jehož úkolem je mj. zjistit materiální pravdu a vyhnout se zneužití trestního práva – má být používáno pouze tam, kde nelze dosáhnout nápravy protiprávního stavu uplatněním odpovědnosti podle jiných právních předpisů. V této souvislosti se hovoří také o zásadě subsidiarity represe a o druhotném, sekundárním, akcesorickém nebo subsidiárním charakteru trestního práva vůbec.56

Na zákonné úrovni je tato zásada srozumitelně vyjádřena v ustanovení § 12 odst. 2 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, v platném znění (dále jen „trestní zákoník“ nebo také „tr. zákoník “). Srozumitelnost obecného vyjádření přirozeně nevylučuje složitost rozhodnutí v konkrétním případě, zda je nebo není nezbytné aplikovat trestní právo. Tato otázka však není předmětem této publikace a zůstaneme u toho, že zásada neminem laedere je chráněna trestním právem, ale v užším rozsahu, než je tomu v případě práva občanského.

Kdy ke vzniku trestní odpovědnosti dochází, stanoví výlučně zákon. V případě České republiky se jedná o trestní zákoník, v němž jsou výlučně uvedeny všechny trestné činy. Trestní zákoník vyjadřuje představu společnosti a potažmo i státu o tom, jaké jednání je důležité pro fungování společnosti a jaké je zásadně škodlivé.57 I v oblasti trestního práva tedy platí to, co bylo popsáno výše o smyslu a účelu práva obecně.

Již výše bylo popsáno, že ukládání povinností a omezování práv musí nezbytně mít s ohledem na čl. 2 Ústavy a čl. 2 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod zákonný základ. Listina základních práv a svobod navíc ve vztahu k trestnímu právu právě s ohledem na intenzitu zásahů do práv a svobod jednotlivců při jeho aplikaci výslovně zakotvuje ve svém čl.  39 pravidlo, že jen zákon stanoví, které jednání je trestným činem a jaký trest, případně jiné újmy na právech nebo majetku lze za jeho spáchání uložit. Zde se projevuje přímo na ústavní úrovni pro trestní právo typická zásada legality, vycházející z principu nullum crimen sine lege. Ta je dále rozvinuta dalšími požadavky kladenými na zákon zakládající trestní odpovědnost v tom smyslu, že se musí jednat o zákon konkrétní, jasný a nesmí být přípustná zpětná působnost přísnějšího trestního zákona.58

Tato přísná omezení ukazují na zvláštní charakter trestněprávní odpovědnosti, daný mj. mimořádným významem společenských hodnot a zájmů, které jsou trestním právem chráněny, a také mimořádností nástrojů, kterými trestní právo disponuje. Při úvahách o vyloučení trestněprávní odpovědnosti nebo jejím omezení je nezbytné brát v potaz účel trestního práva a důsledky jeho neaplikování.

Také v oblasti trestního práva platí, že odpovědnost má charakter sekundární povinnosti. Ačkoliv přirozeně působí v podobě hrozby sankce, není trestněprávní odpovědnost svou povahou latentně hrozící, od počátku existující sankcí,59 ale jedná se o důsledek vznikající až porušením primární povinnosti v podobě zákazu stanoveného trestním zákonem.

Trestněprávní odpovědnost vzniká v okamžiku spáchání trestného činu,60 případně již jeho přípravou, pokud tak zákon stanoví.61 Tehdy vzniká trestněprávní vztah mezi státem a pachatelem trestného činu. Nositelem oprávnění a současně povinnosti postihovat trestné činy a realizovat tak trestněprávní odpovědnost je stát a projevuje se v podobě zásady oficiality. Vyjádřena je v ustanovení § 2 odst. 4 zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, v platném znění (dle jen „trestní řád“ nebo „tr. řád“), podle něhož postupují orgány činné v trestním řízení z úřední povinnosti, pokud zákon nestanoví jinak. S touto zásadou souvisí také zásada legality, vyjádřená v ustanovení § 2 odst. 3 trestního řádu, podle něhož je státní zástupce povinen stíhat všechny trestné činy, o nichž se dozví.

V oblasti trestněprávní na sebe tedy stát převzal výlučné oprávnění vyvozovat trestní odpovědnost vůči pachatelům trestných činů. Toto oprávnění má charakter povinnosti, z jejíhož uplatňování se příslušné orgány státu za daného právního stavu nemohou vyvázat.

Odpovědnost v oblasti trestního práva nastupuje v podobě povinnosti podrobit se zákonem stanovenému trestu. Její účel a funkce tedy do značné míry splývají s jeho funkcemi a účelem.

Na rozdíl od předchozího trestního zákona^62 současný trestní zákoník účel trestu neuvádí. Příslušná odborná literatura se však této záležitosti věnuje a věnovala se jí v historii vždy. Ve stručnosti je vhodné připomenout dvě základní teorie trestu. Jedná se o teorii absolutní, vycházející z myšlenky punitur, quia peccatum est. Tedy se trestá proto, že bylo spácháno zlo. Oproti tomu teorie relativní vycházejí z myšlenky punitur, ne peccetur, tedy trestá se proto, aby nebylo pácháno zlo. Absolutní teorie dávají trestu funkci odplaty, také represe či sankce, relativní teorie pracují s funkcí prevence. Obě funkce trestu dohromady spojují teorie smíšené (označované také jako teorie slučovací).63

Trest má v obecné rovině za úkol chránit společnost před kriminalitou. Tohoto účelu je dosahováno několika způsoby. V základní rovině je tak činěno prostřednictvím opatření, která pachateli zabrání v dalším páchání trestné činnosti, a to buď jeho izolací, anebo použitím takových nástrojů, které mu určité jednání nedovolí. Tato opatření omezují osobní svobodu pachatele, mají tedy také represivní a tím i sankční charakter.

Trestní právo, patrně ještě výrazněji než právo občanské, zejména v teorii, pracuje také s preventivní funkcí trestu. Hrozba sankcí a uložení sankce v konkrétním případu má být upozorněním na společenskou škodlivost daného činu a určitým odstrašením, ať už stávajícího pachatele před opakováním činu nebo jiného potenciálního pachatele. Trestněprávní nauka prevenci v tomto smyslu rozlišuje na generální, působící na celou společnost, a na individuální prevenci, působící na jednotlivce v osobě pachatele. Můžeme hovořit také o výchovném působení trestu.64

V trestním právu, oproti právu občanskému, však není tak významný prostor pro reparační funkci trestní odpovědnosti, protože obnova původního stavu před porušením právních povinností často není vůbec možná. To zdůrazňuje význam a často neobnovitelnost hodnot chráněných trestním právem.

Můžeme tedy shrnout, že trestněprávní odpovědnost plní funkci sankční, nebo také represivní, dále funkci preventivní, a to jak v podobě prevence generální, tak i individuální. Naproti tomu funkce restituční či reparační naplňována není, protože to nedovoluje podstata primárních povinností, které byly pachatelem porušeny.

Neměli bychom však pominout skutečnost, že trestněprávní odpovědnost plní také satisfakční funkci. O ní můžeme dle mého názoru hovořit také v generální podobě a v podobě individuální. Pravomocné odsouzení pachatele trestného činu znamená zadostiučinění pro jeho oběť^65 a v širším slova smyslu také pro celou společnost. Jak oběť trestného činu, tak i širší veřejnost má doklad toho, že protiprávní jednání je skutečně a spravedlivě postihováno.66 To má vedle účinků satisfakčních také účinky preventivní a v obecné rovině dochází i k posílení důvěry v právní řád, orgány, které jsou pověřeny jeho prosazováním, a v konečném důsledku v právo a stát a spravedlnost v obecné rovině.

Význam trestněprávní odpovědnosti je tedy velký a její vyloučení může vést k poměrně významným následkům. Proto každé takové vylučující opatření v podobě imunity musí být velmi dobře zváženo, ať už při jeho zakotvování do právního řádu, nebo při jeho výkladu v konkrétním případu.

2.5

Správněprávní odpovědnost a její funkce

Vzhledem k tomu, že imunita u řady ústavních a dalších veřejných činitelů v rámci českého právního řádu znamená také vynětí z působnosti či běžného způsobu aplikace předpisů správního práva, je nezbytné věnovat pozornost i podstatě a účelu správněprávní odpovědnosti. Tedy odpovědnosti založené a vymáhané předpisy práva správního.

Samotné správní právo můžeme definovat jako odvětví právního řádu, které upravuje činnost a organizaci veřejné správy. Tou můžeme v obecné rovině rozumět výkonnou moc při aplikaci zákonů. Z předpisů veřejného práv vyplývá celá řada povinností, jejichž porušení zakládá vznik správněprávní odpovědnosti.

Součástí správního práva je také část trestní, jejímž účelem je vyvozovat správněprávní odpovědnost. Tato část správního práva bývá označována jako trestní právo správní, v některých případech také jako správní právo trestní.67 V této publikaci bude dále používán pojem trestní právo správní, protože dle mého názoru lépe ukazuje na podstatu této části práva, jeho původ, základní principy a vztah k právu trestnímu.68

Není smyslem zde popisovat historický vývoj jednotlivých právních oborů, nicméně ve stručnosti lze načrtnout, jakým způsobem odvětví trestního práva správního vzniklo. Vývoj směřující k dnešnímu stavu probíhal po dvou liniích. Jedna spočívala ve vydělování justice z výkonné moci, druhá spočívala ve vnitřním členění původně jednotného trestního práva podle stupně závažnosti společensky škodlivého činu. Postupně od 18. století vývoj směřoval k tomu, že společensky nejškodlivější činy mají být projednávány soudci, nezávislými ve svém rozhodování, včetně nezávislosti na výkonné moci. Společensky méně škodlivé delikty byly ponechány v působnosti orgánů veřejné správy. Zde můžeme spatřovat to, co věda trestního práva označuje za regulativní funkci trestního práva, tedy zahrnutí do působnosti tohoto oboru pouze těch nejzávažnějších protispolečenských činů. Důvody již byly popsány výše.

Druhý důležitý moment nastal na území dnešní České republiky v roce 1961 přijetím zákona č. 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku. Tehdy došlo nejenom k opuštění pojmu správního trestání. Některé změny měly jen terminologický význam, jiné byly koncepčního rázu. Např. namísto trestu byla ukládána opatření,69 byla opuštěna řada principů trestního práva. Obor trestního práva správního byl oddělen od svých kořenů, které nepochybně mají trestněprávní charakter. Současně platí, jak uvádí H. Prášková, že „trestání“ je jen jedno, bez ohledu na to, zda je vykonává soud nebo správní orgán.70 Patrné je to mj. také z toho, že některé sankce, které mohou být uloženy v oboru správního práva, jsou srovnatelné, nebo dokonce přesahují sankce, s nimiž počítá právo trestní. Kořeny obou oborů jsou společné a oddělení má smysl po linii míry společenské nebezpečnosti spáchaného deliktu, nikoliv v hledání odlišných principů a funkcí obou úzce souvisejících oborů.

O tom, že oddělení správního trestání od oboru trestního práva bylo do značné míry umělé, ukazuje správněprávní odpovědnost a její účel a funkce, které jsou principiálně shodné s odpovědností trestněprávní a jejím účelem a funkcemi.

Správněprávní odpovědností se rozumí povinnost snést sankci za porušení norem správního práva, v rámci odpovědnostního právního vztahu^71 mezi pachatelem a subjektem veřejné správy.72 Zde vidíme zásadní shodu mezi správněprávní a již výše popsanou trestněprávní odpovědností. Rozdíl existuje především v míře společenské škodlivosti porušení primární právní povinnosti a intenzitě sankce.

Jak upozorňuje H. Prášková, správněprávní sankce nemusí mít vždy charakter trestu. Oproti právu trestnímu právo správní obsahuje celou řadu sankcí, které jsou prostředkem donucení, působí pachateli deliktu újmu, ale nejsou trestem. Jejich účelem je přerušení protiprávního jednání, odstranění jeho následků nebo zabránění v pokračování v takovém jednání. Příkladem může být pozastavení výkonu činnosti, rozpuštění zakázaného shromáždění, odebrání týraného zvířete a umístění do náhradní péče a další.73 Správní právo takto rozlišuje sankce trestního a netrestního charakteru a podél této linie dělení hovoří správní věda o správněprávní odpovědnosti v užším a širším slova smyslu. Správněprávní odpovědností v užším slova smyslu se rozumí odpovědnost za delikt, za niž je uložen správní trest, v širším slova smyslu se potom jedná o správněprávní odpovědnost zahrnující také sankce netrestního charakteru.74

Zde se ukazuje, že v některých rysech se funkce trestněprávní a správněprávní odpovědnosti odlišují, základ však mají totožný. Správněprávní odpovědnost má v prvé řadě funkci sankční. Ta v oboru správního práva zahrnuje jak složku represivní, tak i nápravnou. Nápravná složka nemá charakter represe, nicméně pro pachatele znamená újmu, a má tedy sankční charakter.

Správněprávní odpovědnost má dále funkci preventivní, a to jak v podobě prevence generální, tak i individuální. Nicméně funkce generální prevence je v konkrétních případech oslabena například tím, že správní řízení vedoucí ke správnímu potrestání je v zásadě neveřejné, oproti řízení soudnímu, kde platí obrácené pravidlo. Ve zbytku však platí to, co bylo o preventivní funkci odpovědnosti řečeno v části věnované trestnímu právu. I správní tresty, stejně jako sankční opatření netrestní povahy, vedou, ať už jen svou hrozbou, nebo přímo v případě uložení, ke zdůraznění společenské škodlivosti porušení správněprávní povinnosti a mají také odstrašující účinek.

Obdobně jako v oboru práva trestního i v právu správním platí, že pro ně není typická funkce restituční či reparační. Ani v oboru správního trestání by však neměla být podceňována satisfakční funkce, kdy postih za porušení povinnosti vyplývající z předpisů správního práva vede sám o sobě k zadostiučinění, ať už v rovině individuální, nebo společenské, a tím posiluje preventivní funkci správněprávní odpovědnosti.

Také správněprávní odpovědnost tedy plní celou řadu společensky významných funkcí. Je pravdou, že oproti právu trestnímu mají delikty v oboru správního práva nižší společenskou škodlivost anebo by tomu tak alespoň mělo být. Z druhé strany však jejich počet je vyšší a běžný člověk má větší šanci se s nimi setkat. Omezení správněprávní odpovědnosti v podobě určité imunity tedy přes nižší společenskou nebezpečnost uvedených deliktů může být vnímáno širší veřejností stejně citlivě jako v případě omezení či vyloučení trestněprávní odpovědnosti.

2.6

Shrnutí pojmu právní odpovědnost

Již výše byl zmíněn k samému jádru věci mířící postřeh V. Knappa, podle kterého problematika právní odpovědnosti patří k nejsložitějším v právní vědě.75 Příčina spočívá v odlišnosti jednotlivých právních odvětví, jejich teoretických východisek, jejich místa v celém právním řádu, a ovšem také ve společenských vztazích, na které jsou aplikovány. Nutně musí vyvstat rozdíl mezi podstatou odpovědnosti a jejími funkcemi v oboru občanského a trestního práva. V řadě odpovědnostních vztahů v oboru práva občanského lze dosáhnout uvedení věcí do původního stavu. Zde tedy může odpovědnost nabývat funkci restituční či reparační. V oboru práva trestního je vše zásadně jinak. Z důvodu ochrany před jeho hypertrofií^76 a hypertrofií trestní represe definujeme trestní právo od samého základu jako prostředek ultima ratio, aplikovaný tehdy, když jiné prostředky selhaly a cíle nelze dosáhnout jinak. V trestním právu taková možnost existuje zřídka a nastupuje odpovědnost v podobě často jen sankční či represivní. Neměli bychom ovšem zapomínat na komplexnost a provázanost právního řádu, z čehož vyplývá, že trestněprávní odpovědnost je doplňována občanskoprávní odpovědností. Obráceně tomu tak být nemusí. To již záleží na tom, zda nástroje občanskoprávní odpovědnosti jsou dostatečné k prosazení splnění primární povinnosti nebo nikoliv.

Vzájemná provázanost a doplňování jednotlivých právních oborů a jejich institutů v rámci jednotného právního řádu nás vede k tomu, že sice neexistuje jeden společný, obecný institut právní odpovědnosti,77 ale v konkrétních případech aplikace práva můžeme sledovat souhrn právních odpovědností tvořících jeden celek.

Vedle toho existuje samozřejmě teoretické zobecnění pojmu právní odpovědnosti, včetně souhrnu jeho funkcí.78 Ve své základní podstatě a funkci se totiž koncepce právní odpovědnosti v jednotlivých právních oborech shodují, nebo jsou alespoň velmi podobné, a sledují společné cíle.

Mezi společné znaky institutu právní odpovědnosti patří následující:

- předvídanost následků porušení primární povinnosti,

- tyto následky mají charakter sekundární povinnosti vznikající v důsledku porušení primární povinnosti,

- samotné následky mají nepříznivý charakter,

- pro jejich prosazování je počítáno s použitím státního donucení.

Podobně lze dosáhnout zobecnění, i pokud se jedná o funkce, které právní odpovědnost v jednotlivých právních oborech plní. Jedná se o následující funkce:

1. Funkce reparační

Tato funkce je typická zejména pro obor občanského práva a v něm především pro oblast odpovědnosti za škodu. Projevuje se především povinností uvést věci do původního stavu, zde hovoříme o naturální restituci. Součástí reparační funkce je také povinnost poskytnout odškodnění v případě, že uvedení do původního stavu není možné. V tomto případě se jedná o reparaci v užším slova smyslu. Do reparační funkce právní odpovědnosti spadá také povinnost uhradit ušlý zisk. Tím je dosahováno úplnosti nápravy do stavu, který by existoval, kdyby nedošlo k porušení primární povinnosti.

1. Funkce satisfakční

Tato funkce plní podobnou úlohu jako funkce reparační, nicméně tím se její působení nevyčerpává, protože satisfakci poškozenému přináší také vyměření trestu pachateli v oblasti trestního práva. Satisfakční funkci tedy plní i represivní či sankční podoba právní odpovědnosti, jak bude uvedeno dále. V případě občanskoprávní odpovědnosti nastupuje satisfakce neboli zadostiučinění tam, kde není možné uvedení do původního stavu. Typicky se jedná o oblast osobnostních práv. Již výše bylo zmíněno, že satisfakce může nabývat různých podob, může se jednat např. o veřejnou omluvu ve stejné formě a se stejným dosahem, jako měla pomluva, nebo zadostiučinění může být také poskytnuto v penězích.

1. Funkce preventivní

Tuto funkci právní odpovědnosti můžeme nalézt ve všech oborech práva. Sekundární povinnost svým vznikem a aplikací vzhledem ke svému nepříznivému, sankčnímu charakteru, vždy působí preventivně, anebo tomu tak má alespoň být. Působí takto jak na povinného, tak i na širší okolí, v obecné rovině na celou společnost. Jak již bylo uvedeno výše, podle subjektu, na který prevence působí, se jedná o individuální a generální prevenci. Účelem preventivního působení je zabránit porušení primární povinnosti v ideálním případě vůbec. Pokud k tomu již dojde, potom se preventivní funkce právní odpovědnosti projevuje také v působení na to, aby nepokračovalo porušování primární povinnosti a nedošlo k opakování takového jednání v budoucnu.

1. Funkce sankční a funkce represivní jako její součást

Již bylo zmíněno, že sekundární povinnost tvořící samotnou právní odpovědnost má pro povinného nepříznivé důsledky. V tom spočívá sankční funkce právní odpovědnosti. Nepříznivý důsledek v sobě nese prvek odrazení od porušování primární povinnosti. Tím se také napomáhá realizovat preventivní funkce právní odpovědnosti. Nezanedbatelné je také satisfakční působení pravomocného uložení trestu pachateli na jeho oběť. Prosazení vlastního práva, respektive obnova řádného právního stavu, má takové satisfakční účinky nepochybně i v jiných oborech práva, včetně práva občanského. Ne každá odpovědnostní povinnost však má represivní funkci neboli charakter trestu.79 V některých případech však sekundární povinnost nabírá podobu újmy působené pachateli, jak je to typické pro právo trestní a správní. Naproti tomu náš právní řád nezná v oboru práva občanského tzv. punitivní odpovědnost za způsobenou škodu, tedy represivní náhradu škody.80 To však nic nemění na tom, že občanskoprávní odpovědnost tím, že působí odpovědnému subjektu újmu, má také sankční funkci. Nicméně z těchto důvodů považuji za účelné rozlišit represivní funkci právní odpovědnosti od funkce sankční, jejíž je ovšem součástí a podmnožinou.

Shrneme-li výše uvedené, můžeme říci, že právní odpovědnost má ve všech sledovaných právních oborech funkci sankční a preventivní a vedle toho má v obecné rovině také funkci satisfakční v širokém slova smyslu. V některých oborech práva, kde to okolnosti umožňují, potom má funkci reparační (typicky občanské právo), v některých oborech práva (typicky trestní a správní právo) má funkci represivní.

Ve všech oborech práva a v právu jako celku plní základní funkci při podporování plnění právních povinností, a tím i prosazování práva jako takového. Právní odpovědnost je jednou ze základních součástí práva, bez něhož by nemohlo plnit svou funkci regulace společenských vztahů, které jsou ze své podstaty protichůdné. Právní odpovědnost svým působením při prosazování práva také slouží vytváření a udržování důvěry ve funkčnost práva a tím posiluje ochotu lidí se právu podřizovat a respektovat je.

Společenské působení právní odpovědnosti je tedy značné. To je nutno vést v patrnosti v případech, kdy má dojít k poskytnutí imunity, tedy vynětí z působnosti práva, což s sebou nese vyloučení právní odpovědnosti. Takový krok je ve své podstatě kontroverzní a musí být velmi dobře zdůvodněn, vezmeme-li v potaz obecnou ochrannou funkci právní odpovědnosti, ať už ve vztahu k právnímu řádu jako celku a důvěry v něj, anebo při jejím působení v generálním či individuálním slova smyslu. Dochází také přirozeně k prolomení zásady rovnosti před zákonem.

Na zdůvodnění legitimnosti poskytnutí imunity je nutno klást zvláštní důraz. Důvod pro takové opatření musí být v právním slova nejenom stejně silný jako právní odpovědností chráněné zájmy, mezi nimi zejména zásada rovnosti před zákonem, ale musí být dokonce silnější.

Proto je nutno v případě imunity sledovat její původ, podstatu a sledovaný účel, aby mohlo být zváženo, zda je v daném konkrétním případě ospravedlnitelná, nebo nikoliv. Zda je v právním státě přijatelným a zdůvodnitelným institutem, nebo privilegiem.

3

Historický původ imunity členů parlamentu

3.1

Anglie jako kolébka moderního parlamentu a imunity jeho členů

Imunita členů parlamentu patří mezi nejrozvinutější instituty vnitrostátních imunit. Vzhledem k tomu, že za kolébku moderního parlamentarismu bývá tradičně označována Británie, přesněji Anglie, je nutné vývoj imunity členů parlamentu začít sledovat zde. Svůj původ má tato imunita v boji parlamentu s panovníkem a jeho mocí.81 S tím, jak byl ustaven orgán zastupující zájmy dalších společenských vrstev, časem všech obyvatel, který přitom svou legitimitu nečerpá od panovníka, ale naopak má za cíl kontrolovat jeho moc, nutně začaly konflikty mezi těmito dvěma nositeli moci. Členové parlamentu se mohli plně obávat moci panovníka v případě, že došlo k vzájemnému sporu a usilovali o zajištění svého postavení a nezávislosti před soudy, které podléhaly panovníkovi.

Nejde ale pouze o střet parlamentu s panovníkem, protože zásahy proti členům parlamentu nevycházejí pouze z jeho strany, ale také ze strany ostatních osob. Řada případů formujících základní pravidla parlamentní imunity v Anglii vznikla ze sporů o zaplacení dluhu anebo stížnosti pro porušení soukromého zájmu návrhem omezujícího zákona, přičemž v těchto případech byl žalován a uvězněn člen parlamentu. Tyto případy jsou velmi staré a spory o možnost zadržení člena parlamentu v podstatě souběžně kopírují spory o míru svobody vyjadřování v parlamentu neboli o otázku, zda z parlamentních projevů lze nebo nelze vyvozovat právní odpovědnost.

3.2

Vznik a vývoj imunity chránící projevy, návrhy, jednání a rozhodování členů parlamentu uvnitř parlamentu

Prvním ze zdokumentovaných případů uznání neodpovědnosti poslance, zde za projev učiněný na půdě parlamentu, je případ poslance Thomase Haxeye z roku 1397. V tomto roce byl v Dolní sněmovně předložen návrh odsuzující nepřiměřené výdaje krále Richarda II. a jeho dvora. Panovník požadoval sdělení jména navrhovatele. Na tomto místě je vhodné upozornit, že po dlouhou dobu, až do roku 1845, bylo jednání Dolní sněmovny neveřejné. Dolní sněmovna jméno navrhovatele sdělila. Sněmovna lordů poté Thomase Haxeye označila za zrádce a odsoudila k trestu smrti. Rozsudek nebyl vykonán díky tomu, že Thomas Haxey byl arcibiskupem označen za duchovního, který nepodléhá světské soudní moci. O dva roky později v roce 1399 král Jindřich IV. vyhověl odvolání Thomase Haxeye a rozsudek zrušil s tím, že odporoval právům náležejícím Dolní sněmovně. V témže roce své odvolání proti původnímu rozsudku králi podala také Dolní sněmovna a upozorňovala, že rozsudek byl vadný a v rozporu s řádnou parlamentní procedurou. Dolní sněmovna současně požádala, aby Thomasi Haxeyovi byl navrácen jeho majetek, o který byl před dvěma lety na základě svého odsouzení jako zrádce také připraven. Jindřich IV. vyhověl i této žádosti.

Popsaný případ je zajímavý hned z několika hledisek. Z argumentace jak poslance Haxeye, tak i Dolní sněmovny, kdy se oba odvolávají na privilegia parlamentu, vyplývá, že zvláštní práva poslanců nebyla v roce 1397 ničím novým, ale jednalo se o již zavedený institut. Současně ale, jak je patrné, ne vždy dodržovaný.

Zajímavé mimo jiné je, kdo na nezávislost poslance Haxeye zaútočil. Nebyl to pouze panovník, ale také vysoká šlechta zastoupená ve Sněmovně lordů. Dolní sněmovna musela o své postavení a svobody bojovat ne toliko s panovníkem, ale také s vysokou šlechtou, a jak dokumentují další případy, tak i s jinými majetnými lidmi, jejichž zájmy byly rozhodnutím Dolní sněmovny dotčeny.

Na závěr si případ poslance Haxeye zaslouží pozornost i tím, čím se vlastně měl provinit. V jeho případu totiž nešlo jenom o svobodu projevu na půdě parlamentu, ale také o právo podávat návrhy, včetně návrhů zákonů. Narážíme tedy na příklad ochrany samotného výkonu mandátu člena parlamentu.

K této otázce se ještě vrátíme, ale již na tomto místě je možné zmínit, že na problém, čím je podání návrhu, lze pohlížet dvojím způsobem. Buď je možné tuto aktivitu nazírat jako zvláštní případ projevu, anebo jako přímý výkon mandátu. V prvém případě je možné aplikovat imunitu, s jejími případnými omezeními, v druhém případě ještě vyšší princip, podle něhož výkon funkce poslance v podobě podání návrhu nemůže být nikdy nelegální, protože v tom spočívá právem definovaná funkce člena parlamentu.

Případ poslance Haxeye skončil z hlediska dalšího vývoje poslanecké imunity velmi zajímavě, protože Dolní sněmovna si na Jindřichu IV. navíc vymohla slib, že v budoucnu panovník nebude vůbec přihlížet k podobným žalobám, respektive zasahovat proti poslancům.

O tom, že situace zdaleka nebyla jednoduchá, svědčí to, že v tom samém roce 1399 byl královským úředníkem zadržen a v opatství St. Albans uvězněn poslanec a současně biskup z Carlisle. Stalo se tak opět za výroky v Dolní sněmovně. Problematická byla zejména pasáž, kde se na kolegy poslance obrátil se slovy: „Vévoda z Lancasteru, kterého nazýváte králem (pozn. autora: tedy Jindřich IV.), se zachoval ke králi Richardovi a jeho říši hůře než král Richard k němu nebo k nám.“82

I přes slib poskytnutý králem Jindřichem IV. si Dolní sněmovna s ohledem na případ biskupa z Carlisle zachovávala ostražitost, protože na projevy označené za zrádné se v dané době imunita ne vždy vztahovala. Proto se také Dolní sněmovna držela pravidla, že nejlépe bude svoboda jejího jednání chráněna tím, že její jednání nebudou veřejná.

Případ biskupa z Carlisle ukazuje, že některé výroky učiněné v parlamentu byly mimořádně citlivé, protože v době bojů o anglický trůn mohly zpochybňovat legitimitu panovníka, podrývat jeho postavení a potenciálně hrozit vzpourou proti němu.

Podobnou zkušenost jako biskup z Carlisle udělal v roce 1451 Thomas Young, poslanec z Bristolu, když navrhl, že nástupcem trůnu by měl být vyhlášen Richard, vévoda z Yorku. Výsledkem bylo jeho uvěznění v Toweru z rozhodnutí krále. Propuštěn byl až tehdy, když se vévoda z Yorku dostal k moci.

První období prosazování svobody projevu anglických poslanců skončilo případem uvěznění poslance Richarda Stroda v roce 1512. Stalo se tak kvůli návrhu zákona, který podal v reakci na škody působené provozovateli cínových dolů v Cornwallu. Ti svou těžbou ničili přístavy a ústí řek. Místní soud však měl pravomoc prosadit rozhodnutí odstraňující překážky v těžbě a poslanec Strode byl odsouzen k pokutě 160 liber, a navíc byl uvězněn. K jeho propuštění a rozhodnutí uvalujícímu na poslance pokutu došlo z rozhodnutí parlamentu na základě zákona odkazujícího na nepostižitelnost projevů na jeho půdě.

Zákon známý jako Privilege of Parliament Act 1512, nebo také jako Strode’s Act, stanovil, že jakákoliv žaloba, obvinění, rozsudek, výkon rozhodnutí, pokuta, trest nebo jiné obdobné úkony vydané v minulosti nebo případně vydané v budoucnosti v případě Richarda Stroda kvůli jakémukoliv jeho návrhu či projevu na jakékoliv téma týkající se parlamentu a jeho činnosti jsou neplatné od samého počátku a nevyvolávají žádné účinky.

V roce 1541 se na tento zákon poprvé odvolal předseda Dolní sněmovny v projevu ke králi při zahajování jejího zasedání a od té doby tak bylo činěno při každém zahájení zasedání Dolní sněmovny.

Nicméně ani tato skutečnost nezměnila nic na tom, že i v dalších obdobích docházelo k postihům poslanců za jejich projevy v parlamentu. V roce 1566 například královna Alžběta I. zakázala poslancům diskutovat o otázce svého nástupnictví. Učinila tak poté, co skupina poslanců vedená Peterem Wentworthem otevřela otázku nástupnictví a adresovala královně petici v této záležitosti. Když Dolní sněmovna královnu neposlechla, předvolala si královna předsedu sněmovny a nařídila mu, aby tato debata byla ukončena. Nicméně bezvýsledně. Posléze královna na svou snahu rezignovala, i když znovu uvedla, že si nepřeje, aby se na dané téma v daném čase vedla diskuze.

Poslanec Peter Wentworth byl v následujících letech aktérem dalších střetů královny s Dolní sněmovnou. Konkrétně se týkaly pravidel anglikánské víry, což královna považovala za zásah do svých prerogativ. V některých případech královna ustoupila, v jiných případech přesvědčila Dolní sněmovnu, aby sama odebrala slovo poslanci Wentworthovi a sama rozhodla o jeho uvěznění.

Jak ukazují příklady z doby vlády královny Alžběty I., situace ve vztazích mezi panovníkem a parlamentem ohledně svobody projevu členů parlamentu nebyla ani po roce 1541 zdaleka jednoduchá.

Vše se ještě vyostřilo v době vlády Jakuba I. Ten v roce 1621 svolal Dolní sněmovnu z důvodu vyčerpání svých příjmů. Sněmovna byla ochotná mu peníze poskytnout, ale nejprve chtěla diskutovat o plánovaném sňatku nástupce trůnu se španělskou infantkou. V tomto svazku totiž poslanci spatřovali spiknutí směřující k posílení vlivu katolictví v zemi. Král odmítl vést na toto téma diskuzi a nařídil sněmovně nevměšovat se do „mystérií státu“.83 Následovala poměrně rozsáhlá výměna názorů, kde Dolní sněmovna odkazovala na „starobylou svobodu parlamentních projevů a samostatné určování si pořadu svého jednání“, zatímco panovník odvětil, že „svoboda parlamentních projevů má daleko ke starobylému právu, ale vychází z jeho milosti a povolení, stejně jako jeho předchůdců“.84 Současně dodal, že nicméně bude udržovat a chránit zákonné svobody a privilegia tak, jako jeho předchůdci. S takovým postojem Dolní sněmovna nesouhlasila a v rozsáhlém protestu se o svobodě parlamentních projevů a pořadu jednání vyjádřila v tom smyslu, že se jedná o její přirozené právo. Na to Jakub I. reagoval tak, že protest odmítl, některé vedoucí poslance uvěznil, jiné poslal do Irska a sněmovnu rozpustil.

Jak je patrné, otázky nástupnictví a víry, kdy zejména první je zcela klíčovou státní záležitostí v monarchiích a druhá v daném období hýbala téměř celou Evropou, patřily mezi neuralgické body vztahu anglických panovníků a parlamentu a opakovaně působily jako rozbuška v otázkách svobody parlamentních projevů a jednání.

Situace se neuklidnila ani v následujících letech, kdy spory mezi panovníkem a parlamentem vyvrcholily anglickou občanskou válkou, popravou krále Karla II. a na nějakou dobu dokonce vyhlášením republiky. I když později došlo k obnovení monarchie, ke stabilizaci situace došlo až po donucení krále Jakuba II. k opuštění země a instalaci Viléma Oranžského na anglický trůn.

Parlament tímto aktem potvrdil svou převahu, která byla potvrzena vydáním Listiny svobod v roce 1689, přičemž závazek k jejímu dodržování byl podmínkou pro přijetí Viléma Oranžského na anglický trůn. Listina svobod ve svém čl. 9 obsahuje ustanovení, podle něhož „svoboda projevu, rozprav a jednání v parlamentu nemůže být předmětem jednání jakéhokoliv soudu mimo parlament“. Jinými slovy, uvedené záležitosti jsou vnitřní záležitostí parlamentu a jeho členové jsou v tomto směru vybaveni odpovídající imunitou.

Tímto způsobem tedy v Anglii vznikla imunita členů parlamentu chránící jejich jednání, hlasování, podávání návrhů a projevů uvnitř parlamentu. Z Anglie se potom tato část imunity rozšířila spolu s myšlenkou parlamentarismu do dalších zemí.

3.3

Imunita členů parlamentu chránící projevy působící mimo parlament

Rozvinutý parlamentarismus vedl v Anglii k nutnosti řešit také další otázky týkající se neodpovědnosti členů parlamentu. Mezi ně patřil problém, zda a do jaké míry je možné postihnout poslance za projev učiněný mimo parlament, byť by se jednalo o publikaci projevu učiněného původně na jednání parlamentu. Doplňme, že až do roku 1845 komory britského parlamentu zasedaly bez přítomnosti veřejnosti.85

Prvním významným případem tohoto druhu byl spor Rex v. Lord Abingdon, rozhodovaný v roce 1794. Podstata věci spočívala v tom, že lord Abingdon ve své řeči ve Sněmovně lordů, kterou uváděl svůj návrh zákona regulující advokátní činnost, obvinil svého bývalého advokáta z porušování pravidel vztahu ke klientovi. Tím ale záležitost neskončila, protože lord Abingdon nechal svůj projev na své náklady otisknout v několikerých novinách. Bývalý lordův advokát se bránil žalobou pro nactiutrhání. Když došlo na soudní jednání, lord Abingdon se odvolával na svou imunitu člena parlamentu chránící jeho projevy. Soud však nedal lordu Abingdonovi za pravdu a odsoudil ho k pokutě a vězení.86 Soud dále konstatoval, že člen parlamentu přirozeně může publikovat své projevy učiněné v parlamentu, nicméně takové projevy by neměly být nástrojem pomluv kohokoliv.87

Podobným případem byl spor poslance Thomase Creevyho v roce 1813, známý jako Rex v. Creevy. Zde se jednalo o to, že poslanec Thomas Creevy pronesl v Dolní sněmovně projev o Východoindické společnosti, v němž také upozornil na korupční praktiky liverpoolského generálního daňového inspektora. Záznam projevu obsahující celou řadu chyb se objevil v několika novinách. V reakci na to poslanec Creevy do jedněch z těchto novin poslal řádný přepis své řeči s žádostí o zveřejnění. Příslušné noviny vyhověly a správnou verzi projevu otiskly. Následně byl poslanec Creevy žalován liverpoolským generálním daňovým inspektorem pro nactiutrhání a svou věc u soudu prohrál.88 Soud věc rozhodoval s odkazem na případ Rex v. Abingdon. Kromě jiného také konstatoval, že poslanec správně měl chyby v záznamu svého projevu řešit uvnitř parlamentní komory, jejímž je členem, a požádat o opravu záznamu a další opatření. Podle soudu není úkolem člena parlamentu svépomocně opravovat záznamy svých projevů a publikovat je.

Pozornost si zaslouží také soudní rozhodnutí v případu Beach v. Freeson z roku 1972. Týkalo se situace, kdy poslanec Reginald Freeson zaslal Law Society (advokátní komora pro Anglii a Wales) a Lordu kancléři (vysoký člen vlády odpovědný za nezávislé fungování soudů) podnět k zahájení vyšetřování právní kanceláře Beach & Beach. Ve svém dopise uvedl stížnosti, které mu adresovali obyvatelé jeho volebního obvodu. Kancelář Beach & Beach poslance Freesona žalovala pro nactiutrhání. Poslanec Freeson se před soudem bránil svou imunitou a uvedl, že je jeho úkolem a povinností coby člena parlamentu informovat jak advokátní komoru, tak Lorda kancléře, přičemž je v zájmu obou tuto informaci obdržet a mají povinnost ji obdržet.

Soud dal poslanci Freesonovi za pravdu a konstatoval, že je úkolem poslanců zastupovat zájmy svých voličů a do toho je zahrnuto také oprávnění předávat jejich stížnosti dalším orgánům. Soud také uvedl, že není možné, aby se poslanec musel obávat předat příslušným orgánům informace upozorňující na nedostatky v činnosti veřejných činitelů nebo profesionálů poskytujících služby veřejnosti.89

Velmi zajímavým případem, který zvláštním způsobem propojoval dohromady prvek parlamentního projevu a informace sdělovacích prostředků o něm, je případ rozhodnutý Evropským soudem pro lidská práva v roce 2003 pod označením A. v. United Kingdom. Podstata věci spočívala v tom, že poslanec Michael Stern, zvolený za obvod Bristol North-West, v parlamentní rozpravě v roce 1996 jmenoval jednu z jeho obyvatelek, uvedl její plnou adresu a označil ji a její rodinné příslušníky jako „sousedy z pekla“. Detailně ve svém vystoupení popsal chování, kterým členové uvedené rodiny měli terorizovat své sousedy a okolí. Poslanec Stern tak učinil v rámci širší diskuze a upozorňoval na problém nejenom s uvedenou rodinou, ale také jednáním místních úřadů vybavených pravomocemi k řešení problémů, avšak nečinných.

O vystoupení poslance Sterna široce referovala jak místní, tak celostátní média. Postižená obyvatelka odmítala veškerá poslancova tvrzení, ale neměla možnost se bránit u soudu, protože se na tento případ vztahovala poslanecká imunita. Proto se obrátila na Evropský soud pro lidská práva s tím, že uvedená imunita porušuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv, tedy právo na projednání věci nestranným soudem zřízeným zákonem, protože takovému projednání brání.

Evropský soud pro lidská práva stěžovatelce za pravdu nedal a konstatoval, že v obecné rovině poslanecká imunita nemůže být nepřiměřeným omezením v právu na přístup k soudu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o lidských právech. Odkázal na to, že v demokracii jsou parlamenty základními fóry, kde může probíhat politická debata. Aby mohlo dojít k omezení svobodné diskuze v těchto orgánech, musel by pro to existovat velmi vážný důvod.90

Z popsaných případů můžeme zobecnit určitá základní pravidla týkající se šíře ochrany ve věci projevů působících mimo parlament. V každém případě v Anglii platilo, že projev v části učiněné uvnitř parlamentu byl chráněn imunitou vyplývající z předchozích precedentů a shrnutou v čl. 9 Listiny práv. Pokud však projev působil v důsledku vůle poslance mimo parlament, principiálně nebyl vyloučen jeho soudní přezkum, jak ukázaly případy Rex v. Lord Abingdon nebo Rex v. Creevy. Ovšem v podmínkách neveřejného zasedání parlamentu, jak již bylo uvedeno výše. Případ poslance Sterna, který hovořil pouze na půdě parlamentu a odsud jeho projev bez jeho vlastního přičinění převzaly sdělovací prostředky, ukazuje, že za těchto okolností se plně uplatní imunita a soudní řízení je vyloučeno. Předání stížnosti voličů poslancem příslušným orgánům je také nepostižitelné, byť jak se ukázalo, věc nebyla vyloučena ze soudního přezkumu. Soud však konstatoval, že takové jednání je kryto imunitou. Zde však stojí za upozornění, že se jednalo o velmi speciální případ projevu a vhodnější by bylo hovořit o vykonávání funkce poslance, do čehož spadá zprostředkování kontaktu mezi voliči a orgány veřejné moci. Což ostatně soud v dané věci také konstatoval a roli poslance označil za funkci „advokáta“ obyvatel svého obvodu.

Celkově zde můžeme vidět nalezení rovnováhy mezi zájmem na zachování svobody jednání zastupitelského orgánu a zájmem třetích osob na ochraně svých práv, kdy ale přednost má jednání parlamentu, kterou v případě poslance Sterna potvrdil i Evropský soud pro lidská práva.

3.4

Procesní imunita, nedotknutelnosti člena parlamentu a jejich vývoj v anglickém právu

Zatímco neodpovědnost za úkony přímo tvořící podstatu funkce člena parlamentu, případně za výroky učiněné během jednání parlamentu v běžné společenské diskuzi nejsou vnímány jako příliš kontroverzní – byť výše uvedené příklady ukazují, že tomu může být také jinak a do jisté míry záleží také na tom, zda podobný případ nastal a společnost k němu vůbec mohla zkusit zaujmout stanovisko –, procesní imunita, tedy podmínění působnosti práva souhlasem parlamentu, již tento potenciál kontroverznosti má.

Hned na samém počátku je nutné uvést, že angličtí poslanci nebyli nikdy vyňati z působnosti trestního práva a jeho norem v případě spáchání běžných trestných činů.91 Když je řeč o „běžné kriminalitě“, jsou tím míněny všechny trestné činy s výjimkou těch, kterých by se poslanec dopustil výkonem své funkce přímo v parlamentu. Případy podání návrhů zákonů, návrhu bodu programu jednání, vyjadřování se k nim a daným tématům a hlasování o nich, byť by se mohlo jednat svou podstatou o trestný čin, podléhalo a podléhá ochraně čl. 9 Listiny práv. I když některé případy byly kontroverzní a dané skutky byly označeny za zradu, od počátku bylo s úspěchem prosazováno, že tyto druhy činů podléhají materiální imunitě, jsou tedy nepostižitelné. A to proto, že se jedná přímo o výkon funkce poslance, který je z podstaty věci legální. I když může být vedena diskuze a spor o tom, co vše lze za výkon funkce považovat, anglické právo má tyto záležitosti poměrně dlouho do značné míry rozhodnuty.

Trestní procesy pro běžné trestné činy s poslanci vždy probíhaly a opakovaně v nich bylo potvrzováno vyloučení jakékoliv imunity v této oblasti. Jako příklad může posloužit případ lorda Cochrana z roku 1814, hrdiny napoleonských válek a poslance Dolní sněmovny.92 Tento muž byl obžalován a odsouzen za přípravu podvodu s cennými papíry k trestu jednoho roku vězení a uvázání na pranýři na dobu jedné hodiny. Tím ale případ neskončil, protože lord Cochrane, který byl po svém odsouzení zbaven mandátu, byl okamžitě ve vyhlášených doplňovacích volbách znovuzvolen do Dolní sněmovny na své původní místo. Přitom vykonával uložený trest odnětí svobody. Z vězení po osmi měsících uprchl, dva týdny se skrýval, a nakonec se uchýlil do prostor Dolní sněmovny, která v té době nezasedala. Zde byl zadržen a odsud byl dopraven zpět do vězení. Imunitní výbor Dolní sněmovny se musel zabývat otázkou, zda toto uvěznění nenarušilo imunitu poslance či samotného parlamentu. Výbor jednak konstatoval, že nenašel žádný podobný případ v minulosti, který by se dal použít jako precedent, a dále uvedl, že uvěznění žádným způsobem do imunit nezasáhlo. Kdyby však k zásahu došlo v době, kdy probíhalo zasedání Dolní sněmovny, potom by se o porušení imunity jednalo.93

Případ lorda Cochrana potvrzuje, že anglické ani britské právo nikdy neznalo a nezakládalo zvláštní podmínku pro vyvozování trestní odpovědnosti členů parlamentu. Znalo a stále poskytuje ochranu v podobě nedotknutelnosti člena parlamentu v době zasedání nebo během cesty na ně a v období po jeho skončení.

Dalším příkladem potvrzení, že anglické či britské právo neznalo ochranu před trestním stíháním členů parlamentu, může být případ Longa Wellesleye z roku 1831. Tento poslanec Dolní sněmovny se provinil tím, že odebral svou dceru z péče soudem určeného opatrovníka. Po svém uvěznění se odvolal na imunitu. Soudce k ní nepřihlédl a výslovně konstatoval, že taková imunita se vztahuje pouze na občanskoprávní případy, nikoliv na případy trestní. Zde poslanci podléhají právu stejně, jako všichni ostatní královi poddaní.94 V tomto případě bylo také potvrzeno, že imunitou nejsou chráněné trestné činy mající svůj občanskoprávní základ.

Anglické, nyní britské právo tedy nekladlo a neklade žádnou překážku trestnímu stíhání člena parlamentu. Jiná byla situace v případě občanskoprávní odpovědnosti. Touto cestou byla totiž postihována celá řada deliktů, které jsou dnes stíhány jako trestné činy veřejnou mocí. V občanskoprávní oblasti imunita v Anglii existovala po poměrně dlouhou dobu a prošla velkým vývojem od svého širokého rozvoje až po zúžení a vyloučení. Tato složka imunity bránila také zadržení a uvěznění povinného. V dnešní době se jedná o imunitu v podstatě obsoletní, protože uvěznění jako způsob realizace občanskoprávní odpovědnosti není podle dnešního britského práva vůbec možné. Není možné ani zadržení za tímto účelem. Nicméně touto cestou se do anglického práva dostala záruka nedotknutelnosti osoby člena parlamentu.

Na samém počátku bylo smyslem nedotknutelnosti člena parlamentu poskytnout ochranu panovníkovu právu mít svůj parlament a zajistit jeho nerušenou činnost. Tato imunita byla poskytována králem a prosazována a zajišťována jeho úředníky. V petici, kterou Dolní sněmovna zaslala Jindřichu IV. v roce 1404, se přímo uvádí, že její členové a jejich služebníci jsou „…pod vaší zvláštní ochranou“. Současně Dolní sněmovna žádá krále o prosazení této ochrany, a dokonce uvádí, že každý, kdo by nedotknutelnost člena parlamentu či jeho služebníka porušil, by měl králi platit pokutu jako kompenzaci za to, že zdržuje práci králova parlamentu. Jindřich IV. tuto petici odmítl. Nikoliv však co do podstaty, právo na ochranu členů parlamentu před zadržením či uvězněním bylo mimo jakoukoliv diskuzi a pochybnost, ale pro příliš široký rozsah této petice. Podstata a rozsah imunity ve formě nedotknutelnosti osoby člena parlamentu však nebyly zpochybněny.95

Postupem doby, kdy se parlament vymanil z vlivu panovníka, došlo ke značnému rozšíření této části imunity. V prvé řadě ve smyslu toho, proti komu byla tato složka imunity směřována. Ochrana, která byla původně poskytována panovníkem, se změnila v nástroj ochrany parlamentu a jeho členů proti královské moci.

Příkladem zde může být případ Denzila Hollise a dalších čtyř poslanců, kteří byli v roce 1642, v době vrcholícího sporu mezi králem Karlem II. a parlamentem, obviněni ze zrady a uvrženi do vězení. Vedle toho byly zapečetěny jejich domy a dokumenty. Obě komory parlamentu odmítly takové jednání jako porušení parlamentní imunity. Zde můžeme spatřovat opět případ prosazování nedotknutelnosti osoby člena parlamentu, respektive dokonce jeho obydlí a dokumentů. Panovník se osobně v doprovodu své gardy dostavil do Dolní sněmovny a poslancům oznámil, že na zradu se žádná imunita nevztahuje. Takové jednání Dolní sněmovnu pobouřilo a vyjádřila se, že kdokoliv by uvěznil člena parlamentu bez souhlasu parlamentu, ten by se stal veřejným nepřítelem. Zde dosáhl rozvoj institutu nedotknutelnosti poslance patrně svého vrcholu.

K jeho rozšíření však došlo také z hlediska funkčního a časového rozsahu, a to na cesty do parlamentu a zpět. Racionální důvod spočíval v tom, že v daných časech bylo velmi náročné cestovat, a to jak do parlamentu, tak případně do místa, kde se měl konat soud. Ochrana členů parlamentu před zadržením či uvězněním určitou dobu před zahájením zasedání parlamentu, v jeho průběhu a po jeho skončení měla své opodstatnění.

Tento principiální základ se projevil v opačné podobě v pozdějších obdobích, kdy se cestování stalo snadnějším. Tehdy začalo docházet k postupnému zužování popsaných složek imunity. Podání žaloby na člena parlamentu je možné a žaloba je projednatelná, s výjimkou případů, kdy by jí byl napaden samotný výkon funkce, jak již bylo popsáno výše. Nijak dotčená není povinnosti dostavit se k soudu a svědčit, ale ani její splnění nesmí narušit práci parlamentu.

3.5

Shrnutí vývoje imunity člena parlamentu v Anglii

Anglický příklad imunity člena parlamentu si zasluhuje svou pozornost proto, že nabízí ucelený pohled na kontinuální vývoj tohoto ústavního institutu, a to včetně různých změn v jeho pojetí. Pohled zpět v rámci staletí nám umožňuje vidět velmi zřetelně některé jevy, které v zemích s kratší historií parlamentarismu nemusí být patrné.

Vývoj anglického práva ukazuje, že imunita členů parlamentu vzniká jako nástroj ochrany tohoto orgánu moci zákonodárné a reprezentativní před zásahy zvenčí. Mluvíme-li o zásazích, jejich původcem může být jak panovník, potažmo moc výkonná, tak i jakýkoliv jiný subjekt.96 V roce 1404 žádá Dolní sněmovna Jindřicha IV. o to, aby plnil svou povinnost a chránil svůj parlament před rušením jeho činnosti, v roce 1642 Dolní sněmovna bojuje s Karlem II. a v podstatě ho označí za veřejného nepřítele. Původní ochránce se stává rušitelem. V této části lze říci, že poměry se mohou změnit, ale potřeba ochrany před zasahováním do činnosti parlamentu zůstává.

Rušitelem mohou být i osoby odlišné od panovníka. V roce 1512 je sveden boj za propuštění poslance Stroda uvězněného z popudu provozovatelů cínových dolů v Cornwallu. Naproti tomu v roce 1831 je poslanec Creevy odsouzen, poté co prohrál s liverpoolským generálním daňovým inspektorem spor o nactiutrhání. Tato vývojová linie navíc ukazuje, že imunita členů parlamentu je vnitřně strukturovaná a že záleží také na společenských okolnostech, za nichž je aplikována. Jsou období, kdy je vykládána široce, a potom jsou období, kdy dochází k jejímu zužování. Vše v závislosti na tom, jak silné jsou hrozby zasahování do činnosti parlamentu, a také na tom, jak moc by imunita narušovala běžný výkon spravedlnosti. Svůj význam má také způsob výkonu mandátu. Anglický příklad v tomto směru ukazuje, že imunita členů parlamentu reaguje také na společenský vývoj.

V obecné rovině na vývoji institutu imunity členů parlamentu můžeme vidět, že se jedná o boj o reprezentaci zastupovaných a jejich zájmů, a současně také o boj o podíl na moci, respektive zachování určité dělby moci. V některých obdobích je parlament slabý a ohrožený a imunita (a boj o ní) je plně pochopitelná, v jiných je hegemonem v ústavním systému a imunita se stává širokým privilegiem.

To, co je nezbytné a ospravedlnitelné v době boje s panovníkem, vysokou šlechtou a majetnými osobami, takovým nemusí být v době, kdy parlament uhájí své postavení a všechny tyto hrozby své nezávislosti eliminuje. Z předchozího výkladu vyplývá, že jakákoliv imunita je v rozporu se zásadou rovnosti a může vést k mnoha nespravedlnostem, když se poškozený nemůže domoci svého práva. To však není jediný problém s imunitou. Kromě negativních dopadů na vymáhání práva totiž může imunita také neblaze působit na demokracii, respektive na některé její důležité prvky a vnímání politického systému jako ospravedlnitelného.

S imunitou členů parlamentu je také nedílně spojená otázka, jak široký rozsah má mít tento ochranný institut.97 Už skutečnost, že parlamentní imunita neexistuje od počátku, ale docházelo k jejímu postupnému zakotvování, ukazuje, že se nejedná o institut statický, definovaný jednou provždy. Definován je svým účelem. Tím je zajištění nezávislosti reprezentace voličů. V konečném důsledku se dnes jedná také o ochranu demokracie.

Anglický vývoj imunity ukazuje, že od samého počátku se bojuje o ochranu nezávislého výkonu funkce člena parlamentu. Ta spočívá v zastupování zájmů svých voličů a děje se účastí na jednáních, projevy tam pronášenými, podáváním návrhů, hlasováním o návrzích, ať už vlastních nebo cizích, a také informováním dalších orgánů o zájmech a stížnostech svých voličů. Část této činnosti je uskutečňovaná uvnitř parlamentu, byť její důsledky směřují také navenek, část směřuje přímo navenek.

Protože se jedná o prosazování zájmů voličů, a k tomu účelu byl parlament zřízen a jeho členové zvoleni, můžeme uvažovat o tom, v jakém rozsahu je taková činnost legální sama o sobě ze své podstaty a nakolik je vhodné mluvit o imunitě. Vzhledem k tomu, že jednotlivé střety se v těchto záležitostech odehrávaly už ve středověku, kde se parlament zcela prakticky odvolával na svá „privilegia“, ponechme tuto teoretickou otázku na tomto místě stranou a podívejme se na věcný rozsah imunity.

Veškerý vývoj v oblasti činnosti poslance v parlamentu dospěl k tomu, co je uvedeno v čl. 9 Listiny práv z roku 1689. Nicméně vývoj k tomuto výsledku zcela jednoznačný nebyl a ukazuje určitá neuralgická místa, která mohou být zajímavá i do budoucna.

Případ poslance Stroda z roku 1512 ukazuje, že je myslitelná úvaha o postihu poslance za návrh zákona, který podal a pro který hlasoval. V jeho případě šlo o tvrzené poškození soukromých zájmů provozovatelů dolů. Nabízí se k úvaze, zda i v dnešní době může nastat případ podobného druhu. Pokud ano, potom je ospravedlnitelná neodpovědnost poslance za výkon funkce v tomto směru.

Ještě starší případ poslance Haxneye z roku 1397 nastoluje jinou otázku. Tehdy se jednalo o střet s panovníkem a otevírá se tu velmi citlivá záležitost toho, kde leží hranice mezí svobodného projevu v parlamentu. V očích Richarda II. byla zradou diskuze o míře a druhu panovnických výdajů. Jeho nástupce Jindřich IV. považoval za zradu diskutování o nástupnických otázkách. Také pro Alžbětu I. byla otázka nástupnictví záležitostí mimo diskuzi. Vedle toho to byla také věc pravidel anglikánské víry, což panovnice považovala za záležitost spadající čistě do její působnosti. Její nástupce Jakub I. se dostal v případě úvahy o sňatku nástupce trůnu se španělskou infantkou do sporu s parlamentem ohledně přípustnosti diskuze a rozhodování o záležitostech nástupnictví a víry současně.

I když se může zdát, že uvedené konkrétní případy jsou pro dnešní dobu zcela neaktuální, opak je pravdou. Nejde totiž tolik o to, že se jednalo o záležitosti nástupnictví a státního náboženství. V těchto konkrétních případech bychom neměli soudit, že se jedná o rekvizity z doby dávno minulé. Skutečnost je jiná. Bude v čele Anglie stát katolický panovník? A z jakého rodu? Jaké to bude mít důsledky? Spor panovníka s parlamentem se týkal naprosto klíčových záležitostí definujících podstatné náležitosti tehdejšího státu a společnosti.

I v dnešní době se může stejně legitimně objevit otázka, zda je možné v parlamentu svobodně podat návrh směřující k ohrožení či odstranění nějaké podstatné náležitosti demokratického právního státu, zda lze o takovém návrhu vést diskuzi a zda lze z hlasování pro něj vyvodit nějaké důsledky. Střet v této věci je principiálně možný. V Anglii, potažmo v Británii, byl vyřešen tak, že se parlament ve střetu s panovníkem prosadil pomocí síly, nakonec v podobě armády, jako rozhodující mocenský orgán.

Jestliže ve vztahu k činnosti poslance směřující primárně dovnitř parlamentu a mající charakter výkonu mandátu je imunita nastavena velmi široce, v případě individuálních úkonů směřujících ven do společnosti se prosadilo, že může být zkoumán úkon a úmysl člena parlamentu a podle něj dále postupováno. Tam, kde se jedná o žádosti a výzvy orgánů veřejné moci podle podnětů a v zájmu voličů, tam je jednání poslance kryto imunitou.98 Pokud ale aktivním konáním poslance navenek mohla být poškozena práva třetích osob, například práva osobnostní, potom je rozlišováno, zda poslanec sám aktivně svůj projev zveřejnil^99 anebo zda se poslanec omezil pouze na projev v parlamentu, odkud jej ale převzaly sdělovací prostředky.100

Opět nelze vyloučit, naopak případ poslance Sterna to dokazuje, že i dnes se může stát aktuální otázka, zda má být kryt imunitou proti občanskoprávní žalobě projev člena parlamentu, jehož obsah se vzhledem k otevřenému charakteru jednání parlamentu stane veřejně známým.

Anglický ústavní vývoj také ukazuje, že pro nezávislé zastupování svých voličů poslanec potřebuje být v kritických okamžicích osobně nedotknutelný, a tedy neodstranitelný z parlamentu bez jeho souhlasu. Nicméně zde tento problém nekončí a může se objevit legitimní otázka, zda za určitých okolností nemá být nedotknutelná také například jeho komunikace s jinými osobami, jeho kancelář, domov či vozidlo.

Závěrem můžeme říci, že anglický vývoj imunity člena parlamentu je mimořádný jednak délkou, jednak bohatostí praxe, která musela v různých obdobích řešit velmi pestré případy. Díky délce vývoje v různých společenských podmínkách se ukázalo, že jednak je imunita poměrně dynamickým institutem podléhajícím na jedné straně změnám, jednak ale za všech okolností existuje její hlavní účel, kterým je zajištění nezávislosti parlamentu a činnosti jeho členů. Přínos anglického ústavního vývoje může spočívat také v zjištění, že některé právní otázky nemají jednoznačnou a všeobecně platnou odpověď, ale zůstávají otevřené.

V Anglii, potažmo Británii, se již poměrně dávno potvrdilo, že imunita členů parlamentu velmi úzce souvisí s postavením parlamentu jako orgánu reprezentace voličů a hrozbami, kterým je eventuálně vystaven. V tomto směru imunita jednak nemá předem daný rozsah a jednak se může proměnit, a to oběma směry. Společenský vývoj totiž není lineární a nikdo nemůže zaručit, že se neobjeví nová ohrožení postavení parlamentu a jeho nezávislé činnosti nejen ze strany výkonné moci. Proto nelze říci, že se v budoucnu nezmění pohled na imunitu členů parlamentu a nedojde k jejímu rozšíření.

3.6

Kořeny francouzského modelu imunity členů parlamentu

Právní institut imunity členů parlamentu má svůj původ v anglickém právu a mnoho otázek týkajících se jeho podstaty bylo vyřešeno během jeho dlouhého vývoje a aplikace. Druhým velkým zdrojem inspirace se však v oblasti parlamentní imunity pro mnoho zemí stala koncepce francouzská. Ta je v mnoha směrech od pojetí anglického odlišná. Už proto, že parlamentní imunita ve Francii oproti Anglii neprochází pozvolným, ale naopak velmi bouřlivým vývojem. Přímo ve svém jádru si nese dědictví toho, že vzniká v období revoluce.

Dlouhodobě napjatá hospodářská, sociální, finanční a obecně společenská situace ve Francii vedla k tomu, že král Ludvík XVI. svolal na den 5. května 1789 po 175 letech do Versailles generální stavy. Na jejich jednání měla být diskutována a schválena opatření ke stabilizaci situace v zemi.

Na místě se ukázalo, že už samotná institucionální podoba generálních stavů, kdy shoda musela nastat ve všech třech kuriích – šlechty, duchovních a zbytku obyvatel, kdy tzv. třetí stav zastupoval drtivou většinu obyvatelstva – není vyhovující. Spor panoval také o rozsah projednávané materie neboli o rozsah potenciálních reforem a také o to, zda generální stavy mají být pouze poradním orgánem, nebo nejvyšším zákonodárným sborem.

Po poměrně dlouhých dohadech došlo 17. června 1789 k tomu, že se zástupci tzv. třetího stavu prohlásili Národním shromážděním se zákonodárnou mocí. K tomuto kroku se připojila také část zástupců šlechty a duchovních. Z ústavního hlediska došlo v tomto okamžiku k revoluci. Ta byla ještě prohloubena tzv. Přísahou v míčovně dne 20. června 1789, kdy členové Národního shromáždění přísahali, že se nerozejdou do doby, dokud nebude mít Francie ústavu.

I když král o týden později tlaku Národního shromáždění podlehl a souhlasil, aby Národní shromáždění jednalo jménem národa namísto generálních stavů, nic to nezměnilo na tom, že ve vztahu mezi panovníkem a jemu podléhající exekutivou a Národním shromážděním panovalo velké napětí.101 Současně je vhodné uvést, že velké napětí existovalo i mezi jednotlivými složkami francouzské společnosti. Skutečnost, že tzv. třetí stav reprezentoval drtivou většinu francouzské společnosti, nemění nic na tom, že její složky měly rozdílné, často protichůdné zájmy a představy. Postoj panovníka a z něj odvozené exekutivy tedy nebyl zcela bez legitimity a opory v některých složkách společnosti i částech tzv. třetího stavu. To se také projevilo v některých dalších událostech i případech aplikace imunity členů Národního shromáždění.

Členové francouzských generálních stavů imunitou vybaveni nebyli. Už události vedoucí k jejich proměně v Národní shromáždění byly doprovázeny kontroverzemi politického charakteru (spor o rozsah programu jednání, způsob hlasování, váha hlasů a další) i faktickými střety (uzavření jednacího sálu ve Versailles panovníkem a odchod zástupců tzv. třetího stavu do míčovny sloužící coby náhradní jednací prostor).

Toto napětí a zásahy do činnosti Národního shromáždění se projevují již v textu Přísahy v míčovně složené poslanci dne 20. června 1789. V něm se konstatuje, že „… nic nemůže zabránit v jednání … na jakémkoliv místě, kde mohou být členové nuceni se usadit…“ O tři dny později došlo k prvnímu zakotvení imunity členů parlamentu ve Francii.

Prvním právním předpisem zakotvujícím imunitu členů Národního shromáždění byl dekret č. 6^102 ze dne 23. června 1789.103 Na jeho základě byla chráněna svoboda výkonu funkce poslance uvnitř Národního shromáždění. Pro jeho tvůrce byla inspirací anglická úprava. Je ovšem nutno říct, že tvůrci dekretu s ohledem na rozsah imunity v anglickém právu tehdejší doby čerpali v podstatě jen z anglické Listiny práv z roku 1689. Již existující soudní precedenty ale nebyly zohledněny.

Dekret zakazoval jakýkoliv soudní nebo obdobný postih poslance za jeho návrhy, doporučení, stanoviska nebo projevy. Ze stejných důvodů dekret vylučoval možnost zadržení poslance. Naopak neřešil otázku vyloučení možnosti trestního či občanskoprávního procesu se členem Národního shromáždění. Imunita byla omezena pouze na ochranu činnosti poslance uvnitř Národního shromáždění.

S takto úzce omezenou imunitou museli členové Národního shromáždění pracovat přibližně rok. Během něj se ukázalo, že se nejedná o řešení vyhovující, protože docházelo k zadržování členů Národního shromáždění a jejich souzení z různých důvodů. Příkladem může být případ poslance abbé Mauryho, který byl uvězněn místní milicí v Peronne v červenci 1789. Propuštěn byl z rozhodnutí Národního shromáždění 27. července 1789.104 Tento případ mimochodem ukazuje, že poslanci Národního shromáždění neměli problém pouze s královskou exekutivou, ale také s místními revolučními silami.

Proto byl dekret č. 6 z 23. června 1789 doplněn dekretem vydaným dne 26. června 1790.105 Ten imunitu členů parlamentu podstatně rozšířil, protože stanovil, že poslance lze zadržet pouze při spáchání trestného činu, případně bezprostředně poté. Další zadržování, a tedy i stíhání v takovém případě bylo podmíněno souhlasem Národního shromáždění. Dekret také stanovil, že další stíhání je možné pouze se souhlasem parlamentu.

Tímto dekretem byla ve Francii založena imunita členů parlamentu odlišná od anglické tradice. Imunitní ochrana byla poskytnuta pro případ trestního stíhání a vztahovala se na jakékoliv jednání. Mohlo se jednat i o jednání „neúředního“ charakteru, tedy na trestnou činnost nijak nesouvisející s výkonem poslaneckého mandátu.

Vývoj francouzského modelu imunity členů parlamentu se završil v ústavě ze dne 3. září 1791. Ta upravovala imunitu členů Národního shromáždění ve své hlavě druhé, oddílu prvním, části páté, článcích 7 a 8.

Článek 7 stanovil, že poslanci jsou nedotknutelní a nelze je vyšetřovat, obvinit ani žádným způsobem soudit za to, co řekli nebo učinili při vykonávání své zastupitelské funkce. Zde je patrná podobnost s anglickou úpravou, i když normativní text je koncipován poměrně široce a nabízí velký prostor pro imunitní ochranu. Není pochyb o tom, že z vyvozování právní odpovědnosti jakéhokoliv druhu jsou vyloučeny všechny projevy, návrhy, kandidatury a hlasování učiněné v Národním shromáždění a jeho orgánech. Imunita nepochybně kryje také projevy členů parlamentu směrem navenek, pokud spadají pod výkon funkce. Komunikace poslance s orgány veřejné moci do této kategorie jistě spadá. Otevřená je otázka, zda by za úřední činnost v dané době bylo považováno například psaní článků do novin anebo projevy k voličům na předvolebních shromážděních. Vzhledem k dalšímu vývoji francouzské revoluce na tyto otázky nemáme praktickou odpověď.

Článek 8 zopakoval ustanovení dekretu ze dne 26. června 1790 ohledně nedotknutelnosti poslanců. Člen Národního shromáždění mohl být zadržen pouze v případě, že byl přistižen přímo při páchání trestného činu nebo bezprostředně poté, anebo v případě, že na něj byl vydán zatykač. O těchto případech nicméně muselo být bezprostředně informováno Národní shromáždění. Tentýž článek dále stanovil, že trestní řízení může pokračovat pouze po vyslovení souhlasu Národním shromážděním.

Schválením první francouzské psané ústavy byl dotvořen model imunity členů parlamentu, který velmi výrazně ovlivnil podobu tohoto právního institutu v dalších zemích Evropy. Typické pro něj je, že vylučuje právní odpovědnost pro úkony bezprostředně spojené s funkcí poslance, ať už uvnitř parlamentu a jeho orgánů, nebo směrem ven k ostatním orgánům veřejné moci. Různé země se v různých obdobích staví odlišně k otázce odpovědnosti člena parlamentu za činnost směřující ven z parlamentu, například v podobě projevů k voličům na předvolebních shromážděních. Ostatně francouzská ústavní úprava z roku 1791 v této záležitosti také není zcela jednoznačná.

Ve vyloučení odpovědnosti za výkon funkce člena parlamentu ale není mezi francouzským a anglickým modelem žádný podstatný rozdíl. Zásadní posun, který přinesl francouzský model imunity člena parlamentu, spočívá v tom, že podmíněna souhlasem parlamentu je realizace trestní odpovědnosti. Francouzský model s výjimkou deliktů spáchaných při výkonu poslaneckého mandátu vůbec neřeší otázku vyloučení občanskoprávní odpovědnosti, případně podmínění jejího výkonu souhlasem parlamentu.

Také ve francouzském modelu imunity členů parlamentu se projevují okolnosti jejího vzniku. Zatímco na samém počátku revoluce v červnu 1789 sahá Národní shromáždění po anglickém vzoru a omezuje se pouze na ochranu projevů, návrhů a hlasování ve shromáždění a jeho orgánech, následujících dvanáct měsíců řadou incidentů ukáže, že tato ochrana je v revolučních časech nedostatečná. Poslanci Národního shromáždění totiž byli zadržováni prostředky trestního práva, byť se v mnoha případech ukázalo, že žádné formální obvinění neexistuje. Tak tomu bylo v případě poslaneckého náhradníka Callona, zadrženého v červenci 1789.106

K rozšíření poslanecké imunity oproti anglickému vzoru tedy ve Francii přispěla nejistota revolučních poměrů. Jistě lze souhlasit, že se v ústavní úpravě z roku 1791 projevuje nadřazené postavení Národního shromáždění nad ústavními orgány.107 Toto nadřazené postavení je ale výsledkem bojů parlamentu s královskou výkonnou mocí a obavami z ní, stejně jako nedůvěry v nezávislost soudů a spravedlivý proces před nimi.108 Tyto obavy se projeví při dalších revolucích a převratech a při přípravě ústav v dalších evropských zemích.109

Svůj vliv na podobu francouzského modelu imunity členů parlamentu však nepochybně měly také incidenty poslanců Národního shromáždění s místními revolučními silami. Francouzská revoluce, jak již bylo zmíněno, zahrnovala i v rámci tzv. třetího stavu různé proudy, některé radikální, jiné umírněné, přičemž členy Národního shromáždění se stali i členové tzv. prvního a druhého stavu, včetně příznivců krále a odpůrců revoluce. V různých částech Francie také nebyla situace stejná a na poslance různých proudů nebo bývalé stavovské příslušnosti mohlo být v různých regionech nahlíženo rozdílně. To ostatně ukazuje případ poslance abbé Mauryho popsaný výše.

Francouzské pojetí imunity členů parlamentu je oproti anglickému širší. Je výsledkem poměrně překotného vývoje, kdy francouzské Národní shromáždění muselo během dvou let vyřešit to, na co anglický parlament a soudy měly více než pět set let.

4

Vývoj imunity členů parlamentu v rakouském císařství a v Rakousko-Uhersku

Každý právní institut má svou historii a vývoj. Pokud chceme proniknout do podstaty jeho aktuální podoby, je vhodné poznat okolnosti jeho vzniku, důvody právního zakotvení a případně také jeho předchozí podoby. I pro právní instituty přeneseně platí základní filozofická otázka týkající se člověka: „Kdo jsme, odkud pocházíme a kam jdeme?“

Poznání vývoje určitého právního institutu v sobě zahrnuje poznání okolností, za nichž byl v minulosti vytvořen a schválen. Vzhledem k tomu, že právo je lidským výtvorem a obsahuje pravidla, která v dané době příslušné společenství považuje za správná, mohou nám historické zkušenosti přinést poučení i pro dnešek, a díky nim se můžeme vyvarovat nového zopakování starých chyb.

Imunita členů parlamentu nepatří v našem ústavním právu mezi ty instituty, které by se nějak radikálně měnily. K určitému vývoji formulace imunitních pravidel docházelo, ale ústavodárci v této oblasti do značné míry vycházeli z předchozích ústavních úprav.110 Svým vývojem prošlo také navazující zákonodárství a zajímavé posuny v náhledu na imunitu členů parlamentu přinesla aplikační praxe.

Základ pojetí imunity členů parlamentu byl na našem území položen ještě v Rakouském císařství v době, kdy docházelo k jeho přerodu nejprve v konstituční a posléze i parlamentní monarchii. Rakouská koncepce imunity byla při vzniku Československé republiky základním východiskem, i když byla v některých podstatných směrech modifikována. V dalších téměř sto letech se do značné míry přejímalo to, co bylo založeno v letech 1918 a 1920.

Již výše bylo popsáno, že existují dva základní modely imunity členů parlamentu. Jedná se o model anglický, zakládající především neodpovědnost člena parlamentu za výkon jeho funkce v parlamentu, a dále jeho nedotknutelnost v době jednání parlamentu a v období těsně předcházejícím a následujícím po zasedání. Druhým je model francouzský, který kromě výše uvedených složek podmiňuje realizaci trestní odpovědnosti člena parlamentu za delikty nesouvisející s výkonem mandátu souhlasem parlamentu.

Vedle toho uvádí J. Pražák,111 kterého cituje F. Weyr,112 že imunita členů parlamentu má na našem území svůj původ ve starých glejtech (salvus conductus), kterým bývala panovníkem zaručena nedotknutelnost osobám účastnícím se stavovských shromáždění nebo církevních sněmů. To samozřejmě může být možné, i s ohledem na to, že rakouský ústavní vývoj byl mnohem kratší než nejenom vývoj anglický, ale i francouzský. Přesto ale uvedené glejty mohly být koncepčním východiskem pouze v některých fázích rakouského konstitucionalismu.

V případě Rakouska je nutné uvést, že v podstatě žádná z ústav^113 nevycházela z vůle lidu. Obvykle se jednalo o ústavy oktrojované, tedy vydané z vůle panovníka jednajícího pod tlakem okolností v některých obdobích po revolučních událostech. To, že se jednalo o ústavy, jak bývají také někdy označovány, „lidu vnucené“, mělo nutně vliv na jejich strukturu a podobu jednotlivých jejich institutů, včetně těch, které měly zajišťovat nezávislost činnosti parlamentu.

Některé rakouské ústavní dokumenty svým charakterem odpovídaly podstatě uvedeného glejtu, vydávaného z vůle panovníka. Jiné však měly výrazněji demokratický charakter a počítaly s parlamentem jako reprezentačním orgánem lidu, který má omezovat a kontrolovat moc panovníka. V těchto případech tvůrci ústavního textu vycházeli ze zahraničních zkušeností,114 a tedy také přeneseně z uvedených modelů anglického a francouzského.

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Imunita a neodpovědnost členů parlamentu.
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.