PRÁVNÍ
A POLITICKÝ
RÁMEC
EVROPSKÉ UNIE

5. vydání

IVO ŠLOSARČÍK

Vzor citace:

ŠLOSARČÍK, I. Právní a politický rámec Evropské unie. 5. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2020. 460 s.

Tato monografie vznikla v rámci systému podpory fakultních monografií Fakulty sociálních věd Univerzity Karlovy a s podporou Jean Monnet Centre of Excellence NIECE (podpořeno v rámci Erasmus+).

Recenzovali: prof. Ing. Lubor Lacina, Ph.D., doc. JUDr. Filip Křepelka, Ph.D.

Právní stav publikace je ke dni 1. 2. 2020.

© prof. JUDr. PhDr. Ivo Šlosarčík, LL.M., Ph.D., 2020

ISBN 978-80-7598-624-5 (váz.)

ISBN 978-80-7598-625-2 (e-pub)

ISBN 978-80-7598-626-9 (mobi)

Seznam zkratek

ACTA

Obchodní dohoda proti padělatelství (Anti-Counterfeiting Trade Agreement)

AFCO

Výbor EP pro ústavní záležitosti

AfD

Alternative für Deutschland (německá politická strana)

AGRI

Rada pro zemědělství a rybolov

ALDE

Aliance demokratů a liberálů pro Evropu

CENELEC

Evropský výbor pro normalizaci v elektrotechnice

CETA

Komplexní hospodářská a obchodní dohoda (Comprehensive Economic and Trade Agreement) mezi EU a Kanadou

CITES

Úmluva o mezinárodním obchodu ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora)

COMPET

Rada pro konkurenceschopnost

COPS

Politický a bezpečnostní výbor (Comité politique et de sécurité)

COREPER

Výbor Stálých zástupců (Comité des Représentants Permanents) v Radě

ČNB

Česká národní banka

ČSSD

Česká strana sociálně demokratická

DPH

daň z přidané hodnoty

DUP

Democratic Ulster Party (politická strana v Severním Irsku)

EACEA

Výkonná agentura pro vzdělávání, kulturu a audiovizuální oblast (Education, Audiovisual and Culture Executive Agency)

EASA

Evropská agentura pro bezpečnost letectví (European Union Aviation Safety Agency)

EBA

Evropská bankovní agentura

ECB

Evropská centrální banka

ECOFIN

Rada pro hospodářské a finanční věci

EFSA

Evropský úřad pro bezpečnost potravin (European Food Safety Authority)

EFSF

Evropský nástroj pro finanční stabilitu (European Financial Stability Facility)

EFSM

Evropský mechanismus finanční stabilizace (European Financial Stabilisation Mechanism)

EHP

Evropský hospodářský prostor

EHS

Evropské hospodářské společenství

ECHA

Evropská agentura pro chemické látky (European Chemicals Agency)

EIP

Procedura při nadměrných makroekonomických nerovnováhách (excessive imbalance procedure)

EK

Evropská komise

ELA

Evropský orgán pro pracovní záležitosti (European Labour Authority)

EMA

Evropská léková agentura (European Medicines Agency)

ENVI

Rada pro životní prostředí

EP

Evropský parlament

EPP

Evropská lidová strana

EPP-ED

Evropská lidová strana – Evropští demokraté

EPSCO

Rada pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele

EPSO

Evropský úřad pro výběr personálu (European Personnel Selection Office)

ES

Evropské společenství

ESCB

Evropský systém centrálních bank

ESLP

Evropský soud pro lidská práva

ESM

Evropský stabilizační mechanismus (European Stabilisation Mechanism)

ESVČ

Evropská služba pro vnější činnost

ESVO

Evropské sdružení volného obchodu

ETSI

Evropský ústav pro telekomunikační normy

EU

Evropská unie

EUIPO

Úřad EU pro duševní vlastnictví (European Union Intellectual Property Office)

EUMS

Vojenský štáb EU (European Union Military Staff)

EÚLP

Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod

EYCS

Rada pro vzdělávání, mládež, kulturu a sport

FAC

Rada pro zahraniční věci

FRONTEX

Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union)

GA

generální advokát (Soudního dvora EU)

GAC

Rada pro obecné záležitosti

GATS

Všeobecná dohoda o obchodování se službami (General Agreement on Trade in Services)

GATT

Všeobecná dohoda o clech a obchodu (General Agreement on Tariffs and Trade)

GLF

Finanční nástroj pro Řecko (Greek Loan Facility)

GŘ

generální ředitelství (v Evropské komisi, Radě nebo Evropském parlamentu)

GS

generální sekretariát (v Evropské komisi, Radě nebo Evropském parlamentu)

HDP

hrubý domácí produkt

HND

hrubý národní důchod

IMCO

Výbor pro vnitřní trh a ochranu spotřebitele (v Evropském parlamentu)

KDU-ČSL

Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová

KN

Kombinovaná nomenklatura

LREM

La République En Marche (francouzská politická strana)

MMF

Mezinárodní měnový fond

MSD

Mezinárodní soudní dvůr

MTS

Mezinárodní trestní soud

MZV

Ministerstvo zahraničních věcí

NATO

Severoatlantická aliance (North Atlantic Treaty Organization)

ODS

Občanská demokratická strana

OLAF

Evropský úřad pro boj proti podvodům (Office européen de lutte antifraude)

OSN

Organizace spojených národů

PANA

Peace and Neutrality Aliance

PES

Strana evropských socialistů

PESCO

stálá strukturovaná spolupráce (Permanent Structured Cooperation)

PiS

Právo a spravedlnost (polská politická strana)

RABIT

pohraniční jednotky rychlé reakce (Rapid Border Intervention Teams)

RAPEX

Systém EU pro rychlou výměnu informací (Rapid Alert System for Non-Food Products)

RKS

Rezortní koordinační skupina

S&D

Pokrokové spojenectví socialistů a demokratů

SDEU

Soudní dvůr Evropské unie

SDLP

Social Democratic and Labour Party (politická strana v Severním Irsku)

SES

Smlouva o založení Evropského společenství

SFEU

Smlouva o fungování Evropské unie

SGAE

Le Secrétariat général des affaires européennes

SGP

Pakt stability a růstu (Stability and Growth Pact)

SIS

Schengenský informační systém

SOO

Společná obchodní politika

SRB

Jednotný výbor pro řešení krizí (Single Resolution Board)

SRF

Jednotný fond pro řešení krizí (Single Resolution Fund)

SRM

Jednotný mechanismus pro řešení krizí (Single Resolution Mechanism)

SRN

Spolková republika Německo

SSM

Jednotný mechanismus dohledu (Single Supervisory Mechanism)

SVV

Rada pro spravedlnost a vnitřní věci

SZBP

společná zahraniční a bezpečnostní politika

TRIPS

Dohoda o obchodních aspektech práv k průmyslovému vlastnictví (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights)

TTE

Rada pro dopravu, telekomunikace a energetiku

TTIP

Transatlantické obchodní a investiční partnerství (Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership) mezi EU a Spojenými státy

UEN

Unie pro Evropu národů

UKIP

Strana nezávislosti Spojeného království (United Kingdom Independence Party)

UNCLOS

Úmluva OSN o mořském právu (UN Convention on the Law of the Sea)

UUP

Unionist Ulster Party (politická strana v Severním Irsku)

ÚV

Úřad vlády České republiky

V4

Visegrádská skupina

VIS

Vízový informační systém

VÚSP

Vídeňská úmluva o smluvním právu

Úvod: Evropská integrace mezi politickou hrou a právním projektem

Cílem pátého vydání knihy Právní a politický rámec Evropské unie je zmapovat stav evropské integrace na počátku roku 2020. V letech od posledního vydání knihy evropský integrační projekt dále vstřebával důsledky krize eurozóny z roku 2010 a migrační krize z roku 2015, došlo k přeobsazení klíčových postů ve všech klíčových unijních institucích a prohloubilo se štěpení mezi starými a novými unijními státy. A pochopitelně proběhl brexit, který nejen poprvé v historii zmenšil počet unijních zemí, ale také spotřeboval velkou část politické energie unijních politických elit.

První čtyři kapitoly této knihy se věnují průřezovým prvkům evropské integrace (unijní právní normy a normotvorba, unijní instituce, unijní soudní systém a europeizace unijních států), následují tři kapitoly věnované ekonomické i politicko-sociální dimenzi klíčových unijních politik (mobilita osob, obchod se zbožím a službami, volný pohyb kapitálu a eurozóna). Obsah knihy se nicméně rovněž odvíjí od trojice pojmů obsažených v jejím názvu: unijní právo, unijní politika a rámec evropské integrace.

Evropská unie disponuje robustním právním pořádkem. Tato kniha se pokouší podchytit nejen typologii unijních právních norem a proces jejich tvorby, ale rovněž strukturální dopady existence unijního práva na fungování evropské integrace. Tyto strukturální dopady zahrnují z perspektivy unijních států potřebu „překládat“ mezi unijními právními normami a právem vytvářeným domácími ústavními institucemi, přizpůsobení se rychlosti rozhodování v unijních institucích, větší otevřenost vlivu judikatury unijních soudů a v neposlední řadě také povinnost stále častěji respektovat rozhodování soudních a správních institucí z jiných unijních zemí. Stejně důležitým důsledkem existence robustního bloku práva je pak oslabení politické dimenze debaty o evropské integraci – unijní pravidla jsou často prezentována jako politicky neutrální normy navržené technokratickým úřednickým aparátem Evropské komise, které již nevyžadují důkladnou politickou debatu.

Právně-technokratický přístup k evropské integraci ale opakovaně v posledních letech narážel na své limity. Politická dimenze evropské integrace pochopitelně vždy existovala, novinkou je deklarovaná větší politizace Evropské komise (včetně institucionálního experimentu se spitzenkandidáty) a expanze unijních aktivit do oblastí, kde neexistuje relativně snadno obhajitelné technokratické řešení. Příkladem může být migrační krize z roku 2015, kdy se technokratické řešení (přerozdělování žadatelů o azyl na základě administrativně-ekonomické logiky) zformulované do podoby rozhodnutí Rady přijatého přesně podle unijních procesních předpisů střetlo s odmítnutím visegrádských států argumentujících absencí řádné politické debaty o řešení migrační krize v unijních institucích. Následná reakce Evropské komise byla založena na striktní aplikaci unijních právních předpisů (žaloba před Soudním dvorem Evropské unie), zatímco oponující státy zablokovaly, argumentujíce vlastní politickou legitimitou, uvedení unijního mechanismu do praxe. Větší politická asertivita nových unijních států a význam politického soupeření jako nástroje určujícího směřování evropské integrace a schopnosti EU adaptovat se na vnitřní i vnější události (včetně „černých labutí“ v podobě např. migrační krize nebo koronavirové pandemie) je proto dalším z leitmotivů této knihy.

Mnoho z nejzajímavějších aktivit rozvíjejících evropskou integraci se v posledních letech odehrálo na hranicích formálních struktur a pravomocí Evropské unie, anebo dokonce mimo ně. Tato kniha proto rovněž mapuje flexibilní rámec vymezující aktivity Evropské unie a snaží se odpovědět např. na otázky, jak se evropská integrace vypořádává s omezujícími důsledky existence principu přenesených pravomocí Evropské unie, jak využívá unijních institucí coby politické platformy pro mezistátní vyjednávání, jak si Evropská unie vypůjčuje expertizu jiných mezinárodních organizací anebo jaké formy (kooperační, komplementární či konkurenční) nabývá vztah mezi unijním a mezinárodním právním pořádkem.

Z časového hlediska pokrývá publikace stav evropské integrace k 1. 2. 2020. Drobné aktualizace, odrážející zejména první fázi unijní reakce na koronavirovou pandemii, byly do textu knihy začleněny během jeho závěrečné editace. Autor by rád poděkoval oběma recenzentům, Luboru Lacinovi a Filipu Křepelkovi, za jejich připomínky a doporučení. Veškeré chyby v konečné verzi publikace jdou za autorem.

1. Právní systém a právní kultura Evropské unie

Evropská integrace je podpořena (ale rovněž omezena) robustním právním systémem. Tato kapitola se podrobněji věnuje obsahu a tvorbě unijních zřizovacích smluv a smluv upravujících členství států v Evropské unii, struktuře unijních právních aktů, unijnímu legislativnímu procesu a nakonec i roli judikatury a mezinárodních smluv uzavíraných jménem Evropské unie.

1.1 Zřizovací smlouvy

Unijní zřizovací (zakládající) smlouvy definují politický i právní prostor, ve kterém se odehrává většina aktivit spojených s evropskou integrací. Již v 80. letech pak zřizovací smlouvy označil Soudní dvůr za základní ústavní listinu („the basic constitutional charter“) evropské integrace (C-294/83 Les Verts v. Parlament, bod 23). Společně se smlouvami ošetřujícími přistoupení nebo vystoupení států z EU a unijními právními principy tvoří zřizovací smlouvy blok právních norem obvykle označovaných jako unijní primární právo. [1]

1.1.1 Struktura zřizovacích smluv

V současné, postlisabonské, Evropské unii je systém unijních zřizovacích smluv relativně jednoduchý. Tvoří jej Smlouva o Evropské unii (SEU) a Smlouva o fungování Evropské unie (SFEU). Obecně používaná označení pro zřizovací smlouvy, jako je Lisabonská smlouva, Smlouva z Nice, Maastrichtská smlouva nebo Jednotný evropský akt, pak odkazují k jednotlivým reformám zřizovacích smluv, kde např. Lisabonská smlouva, dojednaná na summitu v Lisabonu v roce 2007, obsahově modifikovala a přečíslovala dosavadní zřizovací smlouvy (a v případě Smlouvy o založení Evropského společenství ji přejmenovala na Smlouvu o fungování EU). Proto se také někdy pro přesné určení unijních dokumentů používají formulace jako „SEU ve znění Smlouvy z Nice“.

Rozdělení zřizovacích smluv do dvou dokumentů vychází z historie právního vývoje evropské integrace [2] i odlišné politické citlivosti jednotlivých agend Evropské unie. Na rozdíl od agendy ošetřené v SFEU totiž nelze pravidla obsažená v SEU měnit zjednodušeným postupem revize smluv (popsaným níže). Proto byla do SEU např. zanesena celá agenda Společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU (SZBP), ale již ne pravidla pro společnou obchodní politiku nebo pro unijní rozvojovou spolupráci. Úprava ostatních unijních politik nebo unijních institucionálních pravidel je obvykle rozložena mezi SEU a SFEU. Jako příklad může posloužit Soudní dvůr Evropské unie, jehož role je nejdříve jen stručně shrnuta v čl. 19 SEU a podrobněji popsána až ve třech desítkách článků SFEU. Ke zpřehlednění fungování EU nicméně rozdělení zřizovacích smluv do dvou dokumentů příliš nepřispělo; k pochopení byť rámcového fungování evropské integrace je zapotřebí znát pravidla obsažená v SEU i SFEU.

Zřizovací smlouvy stanoví základní principy evropské integrace, klíčová pravidla pro fungování unijních institucí a unijní normotvorby, proceduru pro přistoupení nebo vystoupení státu z EU (čl. 49 a 50 SEU), stejně tak mechanismus, jak v budoucnosti změnit samotné zřizovací smlouvy (čl. 48 SEU). Co se týče samotného obsahu unijních aktivit, zřizovací smlouvy vymezují unijní pravomoci a stanovují i základní rysy vnitřních i vnějších unijních politik. Pokud jde o „negativní“ formy evropské integrace, kdy je členským státům nějaká aktivita unijním právem zakázána, samotné zřizovací smlouvy často obsahují přímo aplikovatelná a relativně jasná pravidla, jako je zákaz cel pro obchod se zbožím mezi unijními státy (čl. 30 SFEU). Naopak ve vztahu k „pozitivní“ integraci, jako je stanovení unijních standardů pro výrobky nebo služby nebo financování aktivit z unijního rozpočtu, zřizovací smlouvy většinou jen poskytují právní základ a rámcová vodítka pro unijní aktivitu, zatímco stanovení detailů ponechávají na unijních právních aktech přijímaných unijními institucemi. Článek 194 SFEU, věnovaný energetické politice, tak např. umožňuje přijmout unijním institucím právní akty s cílem zajistit fungování vnitřního trhu s energií, zajistit bezpečnost dodávek energie v EU, podporovat energetickou účinnost a úspory energie a podporovat propojení energetických sítí. [3] Toto zmocnění ve zřizovacích smlouvách pochopitelně pouze stanovuje hranice možného unijního vlivu a nedává odpověď na otázku, jak intenzivní se stane unijní regulace ve skutečnosti, protože např. nemusí dojít k přijetí primárním právem předpokládané unijní legislativy. Přehled struktury SEU a SFEU podává tabulka.

Tabulka 1.1 Struktura SEU a SFEU

SEU

SFEU

Čl.

Čl.

1–8

Základní principy a cíle evropské integrace

1

Propojovací klauzule mezi SEU a SFEU

9–1 2

Demokratické principy EU: občanství EU, unijní občanská iniciativa, zapojení vnitrostátních parlamentů

2–6

Struktura pravomocí EU

1 3–1 9

Rámcová pravidla pro unijní instituce

7–1 7

Obecné zásady fungování EU

20

Obecná pravidla pro posílenou spolupráci v EU

1 8–2 5

Občanství EU a zákaz diskriminace

2 1–4 6

Rámcová pravidla pro vnější aktivity EU a detailní pravidla pro SZBP

2 6–3 7

Vnitřní trh a volný pohyb zboží

4 7–5 5

Závěrečná ustanovení: právní subjektivita EU, změny zřizovacích smluv, přistoupení k EU, vystoupení z EU, rámcové vymezení působnosti unijního práva

3 8–4 4

Společná zemědělská a rybolovná politika

4 5–6 6

Volný pohyb osob, služeb a kapitálu

6 7–8 9

Prostor svobody, bezpečnosti a práva

9 0–1 00

Dopravní politika

10 1–1 18

Ochrana hospodářské soutěže, daňové otázky, harmonizace právních předpisů

11 9–1 44

Hospodářská a měnová politika, včetně zvláštních pravidel pro eurozónu

14 5–1 97

Ostatní vnitřní politiky EU: zaměstnanost, sociální politika, vzdělávání, kultura, veřejné zdraví, ochrana spotřebitele, transevropské sítě, průmyslová politika, kohezní politika, výzkum, ochrana životního prostředí, energetika, cestovní ruch, civilní ochrana a správní spolupráce

19 8–2 04

Přidružení zámořských území a regionů k EU

20 5–2 22

Vnější unijní politiky a nástroje kromě SZBP: společná obchodní politika, rozvojová politika, humanitární pomoc, sankce, uzavírání mezinárodních smluv a spolupráce s neunijními aktéry, doložka solidarity

22 3–2 87 a 30 0–3 09

Detailní pravidla fungování institucí EU

28 8–2 99

Unijní právní akty a legislativní proces

31 0–3 25

Unijní rozpočtová pravidla

32 6–3 34

Detailní pravidla pro posílenou spolupráci

33 5–3 58

Závěrečná ustanovení: právní režim úředníků unijních institucí, smluvní odpovědnost EU, jazykový režim, sběr informací pro účely evropské integrace, specifická pravidla pro vybrané unijní regiony, doložka flexibility

Protokoly připojené k SEU a SFEU

Přílohy SFEU

Prohlášení připojená k SEU a SFEU

Zdroj: sestaveno autorem.

Unijním pravidlům pro vnitřní trh, unijním institucím nebo fungování Soudního dvora EU, které jsou obsaženy ve zřizovacích smlouvách, se podrobně věnují příslušné kapitoly této knihy. Tato kapitola se proto soustředí na průřezové prvky zřizovacích smluv zasahující všechny oblasti evropské integrace, a to zejména: 1) vymezení a typologii unijních pravomocí, 2) vliv evropské integrace na čistě vnitrostátní situace, 3) nástroje pro flexibilní spolupráci v EU, 4) režim protokolů a prohlášení připojených ke zřizovacím smlouvám a v neposlední řadě také 5) evropskou integrační agendu vyňatou ze zřizovacích smluv.

Protože aktivity Evropské unie musejí respektovat princip svěřených pravomocí (čl. 5 odst.  1–2 SEU), [4] vymezení pravomocí Evropské unie patří mezi klíčové prvky zřizovacích smluv, které katalog unijních pravomocí a jeho strukturu upravují ve čl.  2–6 SFEU. Podle zřizovacích smluv disponuje EU v relativně krátkém seznamu aktivit (obchodní vztahy s neunijními zeměmi, celní unie, měnová politika pro státy eurozóny, ochrana biodiverzity v oblasti spadající pod společnou rybolovnou politiku) výlučnými pravomocemi, kde členské státy nemohou autonomně konat ani v případě nečinnosti unijních orgánů a kde z logiky věci unijní aktivity nemusejí respektovat princip subsidiarity (čl. 2 odst. 1 SEU). Mnohem delší je katalog unijních sdílených pravomocí (např. vnitřní trh, kohezní politika, zemědělství a rybolov, ochrana životního prostředí, doprava, energetika nebo budování unijního prostoru svobody, spravedlnosti a práva), kde může Evropská unie jednat v rozsahu a formou očekávanou zřizovacími smlouvami, je ale omezena povinností respektovat principy subsidiarity a proporcionality. Pokud je EU v oblasti sdílených pravomocí pasivní, mohou zde členské státy jednat i samostatně. Skepse členských států k užitečnosti stálé expanze unijního vlivu v oblasti sdílených pravomocí se pak odrazila v Lisabonské smlouvě, která poprvé v historii evropské integrace výslovně deklaruje, že se intenzita unijních aktivit může ve vybraných politikách do budoucna snižovat a může být opětovně nahrazena autonomní aktivitou členských států (čl. 48 odst. 2 SEU).

Nejméně intenzivní vliv EU očekává Lisabonská smlouva v oblastech spadajících pod podpůrné, koordinační a doplňkové pravomoci, zahrnující kulturu, průmysl, zdravotnictví, vzdělávání, cestovní ruch, civilní ochranu a správní spolupráci (čl. 6 SFEU), kde mohou unijní aktivity „pouze“ přispívat k efektivitě činnosti členských států nebo jejich vzájemné spolupráci. Státy zde na EU nepřenášejí žádné ze svých vlastních pravomocí a Lisabonská smlouva v těchto oblastech výslovně zakazuje harmonizovat příslušné domácí právní předpisy (čl. 2 odst. 5 SFEU). Aktivity EU se zde proto omezují na přijímání „měkkých“, nezávazných, právních aktů, anebo na finanční podporu vybraných projektů. Nicméně rovněž unijní aktivity formálně spadající pod rámec podpůrných a koordinačních pravomocí mohou mít v praxi velký dopad, jako např. při podpoře mobility studentů v rámci projektu Erasmus nebo jako inspirace domácích reforem univerzitního vzdělávání.

Na hranici mezi sdílenými a podpůrnými pravomocemi se pak nacházejí hospodářská politika, politika zaměstnanosti a sociální politika, kde může Evropská unie koordinovat aktivity členských států nad rámec pouhých nezávazných doporučení, např. v podobě „evropského semestru“ (podrobněji v kapitole věnované eurozóně), ale většinou je vyloučena „tvrdá“ harmonizace národních pravidel (čl. 5 SFEU). Zvláštní vymezení unijních pravomocí se týká rovněž Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP), kde je např. vyloučeno přijímání unijní legislativy a kde fungují institucionální pravidla odlišná od zbytku evropské integrace (silnější Evropská rada a Rada, slabší Evropská komise, Evropský parlament a Soudní dvůr EU).

Vymezení hranic unijních pravomocí je navíc zkomplikováno existencí doplňkové klauzule (tzv. klauzule flexibility) ve čl. 352 SFEU, umožňující Evropské unii jednat, „ukáže-li se, že k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci.“ Riziko, že by se takto neurčitě formulované ustanovení zřizovacích smluv mohlo stát základem pro nekontrolovanou expanzi unijního vlivu, je omezeno požadavkem, že k aktivaci čl. 352 SFEU je třeba jednomyslnosti v Radě i souhlasu Evropského parlamentu, stejně jako vyloučení jeho využití v oblasti SZBP nebo coby nástroje harmonizace v těch oblastech evropské integrace, kde zřizovací smlouvy harmonizaci prostřednictvím unijního práva výslovně zakazují (např. ve vzdělávací politice). [5]

Přes relativní zjednodušení, které ve vymezení unijních pravomocí přinesla Lisabonská smlouva, je stanovení hranic a forem unijního vlivu častým zdrojem sporů mezi státy a unijními institucemi. Nejde pouze o vymezení hranic aktivit Evropské unie jako takové, ale často rovněž o zařazení řešené agendy pod konkrétní unijní politiku. Unijní aktivita se může nacházet na pomezí několika regulačních oblastí s odlišnou formou zakotvení ve zřizovacích smlouvách. Při nastavení unijních pravidel pro reklamu na tabákové výrobky se tak např. komplikovaně (včetně soudního přezkumu) hledala hranice, kdy unijní pravidla ještě spadají do regulace vnitřního trhu (kde má EU pravomoc harmonizovat národní legislativu) a kdy se již unijní normy pohybují v oblasti politiky ochrany zdraví (kde zřizovací smlouvy harmonizaci výslovně vylučují). [6]

V jiných případech se ukázalo, že podmínky navázané na financování unijních projektů mohou mít v praxi obdobný účinek na sjednocování domácích předpisů jako harmonizace pomocí závazných unijních norem. Příkladem je vliv Evropské unie na univerzitní vzdělávání, kde sice EU nemá pravomoc harmonizovat univerzitní výukové nebo výzkumné programy, ale kde přesto v praxi dochází v důsledku vnitrostátních politických rozhodnutí k modifikaci vnitrostátních pravidel s cílem dosáhnout na finanční podporu z unijního rozpočtu. A využívání unijního rozpočtu coby nástroje k rozvolnění hranic unijních pravomocí je jen dále posilováno politickými debatami o propojení financování unijních programů se stavem právního státu nebo kvalitou státní správy v unijních zemích, které unijní finance čerpají. [7]

Dalším způsobem, jak obejít omezení daná principem svěřených pravomocí, je formálně vyvést regulaci z unijního právního a institucionálního rámce do ad hoc spolupráce podle mezinárodního práva, a to bez ohledu na faktickou provázanost vyvedené agendy s integrací v rámci Evropské unie, jako se opakovaně stalo během krize eurozóny. Podrobněji je o této formě de facto expanze unijních pravomocí pojednáno v kapitole o volném pohybu kapitálu a eurozóně.

Principem přenesených pravomocí a standardní strukturou unijních pravomocí nejsou omezeny ani vyjednávání o rozšiřování EU, kde může být od kandidátského státu vyžadováno splnění podmínek překračujících hranice unijních kompetencí. Potenciální neohraničenost této vstupní unijní kondicionality je založena na skutečnosti, že o rozšíření Evropské unie nerozhoduje tato organizace samotná, ale její členské státy, jejichž požadavky pochopitelně nejsou principem přenesených pravomocí svázány. [8]

Dalším důležitým vymezením unijního vlivu je vymezení situací, kdy se unijní pravidla nemohou použít. Mnohdy jsou unijní pravidla aplikovatelná i v čistě vnitrostátních situacích. Příkladem mohou být pravidla harmonizující pracovněprávní předpisy ve členských státech (např. směrnice o pracovní době), unijním právem založené omezení věkové nebo náboženské diskriminace, europeizované skutkové podstaty některých trestných činů (např. terorismus, obchodování s lidmi, padělání peněz, drogové delikty) [9] nebo minimální harmonizované technické standardy podle unijního práva. Jindy se pro uplatnění unijních pravidel vyžaduje přítomnost přeshraničního či unijního prvku, jako když se čl. 101 SFEU zakazující kartely aplikuje jen na dohody mezi podniky, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě, které by „mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy“.

Soudní dvůr EU je někdy schopen nalézt unijní prvek i v tak neočekávaných situacích jako v národních pravidlech pro příjmení vlastních občanů (C-148/02 Avello) nebo zákazu využívání šlechtických titulů získaných v jiném členském státě (C-208/09 Sayn-Wittgenstein). [10] Soudní dvůr naopak existenci přeshraničního prvku odmítl uznat v situacích s příliš vzdáleným nebo jen hypotetickým přeshraničním prvkem, jako když německý občan, kterému kvůli jeho členství v komunistické straně nebylo umožněno účastnit se pedagogického kurzu, namítal, že by mu toto německé pravidlo mohlo v budoucnosti bránit ucházet se o práci učitele v jiném členském státě ( C-180/83 Moser). Obdobně neuspěla argumentace italské majitelky lékárny v Římě oponující italským pravidlům pro otevírací dobu římských lékáren, že mezi jejími zákazníky se mohou objevit také občané jiných států ( C-393/08 Sbarigia), nebo námitky vězně odsouzeného za trestný čin dosud neregulovaný unijním právem, že by po svém případném propuštění nebo útěku z vězení mohl odcestovat do jiného unijního státu (C-299/95 Kremzow).

Přeshraniční prvek pro účely evropské integrace není aktivován ani mobilitou realizovanou výlučně mezi regiony jednoho členského státu, byť mají tyto regiony výraznou autonomii, projevující se v odlišnostech právního a regulačního režimu, např. mezi belgickým Valonskem a Vlámskem nebo mezi jednotlivými částmi (předbrexitového) Spojeného království. Ve Skotsku tak požadavek přeshraniční dimenze pro využití unijních pravidel zakazujících diskriminaci studentů vedl v období před brexitem k paradoxní situaci, kdy skotské univerzity musely zacházet se studenty z jiných unijních států stejně jako se studenty s bydlištěm ve Skotsku (kvůli existenci přeshraničního prvku), ale mohly požadavkem vyššího školného diskriminovat studenty přicházející z Anglie (protože zde mezistátní prvek neexistoval).

Z teritoriálního pohledu se prostor aplikace většiny unijních pravidel obvykle shoduje s územím unijních států. Výjimkou jsou některé periferní oblasti členských států, kde zřizovací smlouvy ustanovily několik právních režimů s postupně klesající intenzitou aplikace unijních pravidel (čl. 52 SEU, čl. 355 SFEU a Příloha II k SFEU). [11] Omezení aplikace unijního práva na některé unijní státy může být rovněž založeno výslovnými výjimkami ve zřizovacích smlouvách, unijní legislativě nebo v důsledku aktivace unijních mechanismů pro posílenou nebo stálou strukturovanou spolupráci. [12] V jiných případech (ochrana hospodářské soutěže nebo posuzování států aspirujících na vstup do EU) projevuje unijní právo naopak ochotu expandovat za unijní geografické hranice zemí a podchytit i chování odehrávající se mimo území unijních zemí. Působení unijního práva za hranicemi unijních států může být rovněž založeno mezinárodní smlouvou (např. zapojení Turecka do celní unie, účast Norska či Islandu na schengenské spolupráci, existence Evropského hospodářského prostoru anebo právní režim evropských mikrostátů), připuštěním neunijních států do vybraných unijních iniciativ (např. Erasmus+ nebo Horizon 2020) [13] nebo dokonce jednostranným krokem neunijní země (např. rozhodnutí Černé Hory využívat euro jako svou měnu). Z perspektivy České republiky relativně vzdálené, ale velmi zajímavé je rovněž téma (ne)aplikace unijních pravidel na moře obklopující Evropskou unii, kde se unijní pravidla pro rybolov vztahují na spojenou výlučnou ekonomickou zónu unijních zemí. [14]

S územním záběrem unijních pravidel úzce souvisí i další prvek fungování EU, který je rámcově upraven ve zřizovacích smlouvách, a to unijní nástroje pro flexibilní integraci. Některé prvky flexibilní integrace jsou přímo zakotveny ve zřizovacích smlouvách, jako zvláštní zacházení s Dánskem v oblasti měnové integrace nebo dánský opt-out ze SZBP Evropské unie. Z aplikace Listiny základních práv Unie si během mezivládní konference nebo ratifikačního procesu opt-out vyjednalo Polsko a Irská republika (a také předbrexitové Spojené království). Zřizovací smlouvy rovněž poskytují právní základ pro odstupňované začleňování států do eurozóny nebo do schengenské spolupráce, kdy o rozšíření eurozóny nebo schengenského prostoru o konkrétní stát musejí rozhodnout již plně participující unijní země. [15]

Neméně důležitá je pak skutečnost, že zřizovací smlouvy stanoví podmínky i procesní pravidla pro spuštění tzv. posílené spolupráce, kde se část unijních zemí může dohodnout na přijetí unijního právního aktu zakládajícího spolupráci, na které se nechtějí podílet všechny unijní státy (čl. 20 SEU a čl. 32 6–3 34 SFEU). Obavy z fragmentujícího dopadu posílené spolupráce na evropskou integraci se promítly do jejího vyloučení z politik spadajících pod výlučné unijní pravomoci, stejně jako do požadavku, že posílená spolupráce může být spuštěna až po marné snaze zapojit všechny unijní země a musí být i do budoucna otevřena dosud neparticipujícím unijním státům. Minimální počet států pro spuštění posílené spolupráce stanovila Lisabonská smlouva na devět (čl. 20 odst. 2 SEU). V praxi zahrnuje spuštění posílené spolupráce dva procesní kroky – nejdříve celá Rada přijme rozhodnutí povolující aktivaci mechanismu posílené spolupráce v konkrétní oblasti, na které naváže přijetí samotného právního aktu aplikovaného pouze na část unijních států. Několik zvláštních forem užší spolupráce (stálá strukturovaná spolupráce – Permanent Structured Cooperation / PESCO nebo participace států na fungování Evropské obranné agentury) pak Lisabonská smlouva umožňuje v rámci SZBP (čl. 45 odst. 2 a čl. 46 SEU). I když mechanismus posílené spolupráce existoval v EU již od Amsterdamské smlouvy (v platnosti od roku 1999), v praxi začal být využíván až v postlisabonské EU. Do roku 2020 tak byla posílená spolupráce spuštěna např. v oblasti rozvodového práva, [16] patentů [17] , majetkového režimu v manželství a registrovaném partnerství [18] nebo při ustavení evropského veřejného žalobce. [19] Projekty užší spolupráce v rámci SZBP měly pomalejší rozjezd (jejich první balíček byl dohodnut v březnu 2018), ale nakonec počet PESCO projektů dosáhl v roce 2019 téměř padesáti. [20]

Součástí zřizovacích smluv je také soubor příloh, protokolů a prohlášení připojených k SEU a SFEU. Přílohy a protokoly jsou přitom považovány za integrální součást zřizovacích smluv (čl. 51 SEU). Motivací vyvedení příloh a protokolů z vlastního textu SEU a SFEU je zejména snaha dosáhnout alespoň relativní přehlednosti textu zřizovacích smluv při zachování záruk, že agendu obsaženou v protokolech a přílohách nebude možné snadno změnit. [21] Obzvlášť protokoly přitom obsahují některá velmi vlivná pravidla evropské integrace, týkající se např. role vnitrostátních parlamentů v EU nebo fungování Soudního dvora. Protokoly rovněž zakotvují specifické postavení některých členských států v různých oblastech evropské integrace (eurozóna, Listina základních práv Unie, nabývání nemovitostí občany jiných unijních států, SZBP). Ochota řešit kontroverze během vyjednávání zřizovacích smluv nebo jejich ratifikace připojováním ad hoc protokolů dokonce vedla k označování metody jednání na unijní úrovni coby „protokologie“. [22]

Prohlášení ke smlouvám pak obsahují různorodou směsici výkladových deklarací a politických slibů učiněných všemi nebo vybranými unijními zeměmi. Mezi zajímavější z nich patří prohlášení týkající se principu supremace unijního práva, [23] prohlášení o symbolech EU [24] nebo (již v praxi splněné) prohlášení s příslibem stálého generálního advokáta Polské republice. [25] Prohlášení ale na rozdíl od protokolů a příloh nejsou integrální součástí zřizovacích smluv a slouží zejména jako nástroj politické komunikace unijních zemí adresované jiným unijním aktérům nebo vlastním občanům.

Zajímavá je také agenda, která ve zřizovacích smlouvách upravena není, byť by se to kvůli jejímu významu pro evropskou integraci dalo očekávat. Zaprvé jde o Listinu základních práv Unie, o které je podrobněji pojednáno níže. Na tomto místě jen stačí zmínit, že původní verze Listiny byla přijata v roce 2000 společným prohlášením EK, EP a Rady mimo rámec zřizovacích smluv. Později byla Listina začleněna do textu Smlouvy o Ústavě pro Evropu, jen aby byla opět vypuštěna z textu Lisabonské smlouvy, která na ni nicméně odkazuje (čl. 6 odst. 1 SEU) a deklaruje rovnost právní síly Listiny se zřizovacími smlouvami. Z Lisabonské smlouvy rovněž vypadly klauzule o principu přednosti unijního práva [26] a o symbolech Evropské unie. [27] V předlisabonské EU nebyla ve zřizovacích smlouvách výslovně ošetřena ani otázka vystoupení státu z EU. Toto opomenutí již „napravila“ Lisabonská smlouva, která nicméně stále neřeší např. otázku (ne)možnosti členský stát z EU vyloučit nebo pravidla pro vystoupení/vyloučení z eurozóny. Dvě průřezové otázky důležité pro fungování evropské integrace jsou pak ve zřizovacích smlouvách ošetřeny pouze procesně – jednomyslně by měly členské státy rozhodnout o sídlech klíčových [28] unijních institucí (čl. 341 SFEU), [29] stejně jako o jazykovém režimu panujícím uvnitř unijních institucí (čl. 342 SFEU).

1.1.2 Doplňky a dolaďování zřizovacích smluv

Zřizovací smlouvy sice tvoří základní rámec pro fungování Evropské unie, v praxi je ale evropská integrace intenzivně ovlivněna také dalšími dokumenty srovnatelnými svým vlivem se zřizovacími smlouvami, ať již vytvořenými uvnitř formálního rámce Evropské unie, nebo mimo něj.

Prvním z nich je Listina základních práv Unie. [30] Původní motivací Listiny bylo zpřehlednit katalog lidskoprávních norem zavazujících Evropskou unii. Tomu odpovídal i formát přijetí Listiny (společné prohlášení Rady, Evropského parlamentu a Evropské komise), nevyžadující ratifikaci ve členských státech, a výslovná deklarace v jejím textu, že Listina sama není závaznou právní normou, ale pouze dokumentem shrnujícím již existující lidskoprávní normy zavazující Evropskou unii. Listina tak byla bezprostředně po svém přijetí úmyslně postavena mimo rámec zřizovacích smluv, což ale nezabránilo unijním soudům na Listinu odkazovat nikoli jako na pramen práva, ale jako na důkaz existence závazného lidskoprávního unijního principu nezávislého na existenci Listiny. [31] Smlouva o Ústavě pro Evropu se pokusila z modifikované [32] Listiny učinit integrální součást zřizovacích smluv, zatímco Lisabonská smlouva sice učinila z Listiny závazný pramen unijního práva s právní silou na úrovni SEU a SFEU, ale ponechala jí formu samostatného dokumentu. Omezen zůstal také záběr situací, na které je Listina základních práv Unie aplikovatelná. Listina zavazuje pouze unijní orgány a členské státy v míře, ve které uplatňují unijní právo (čl. 51 odst. 1 Listiny). Listina proto formálně nedeklaruje ambici poskytnout unijním zemím a jejich občanům univerzální lidskoprávní katalog, ale „pouze“ doladit lidskoprávní rámec evropské integrace. Někdy je proto za hlavní význam Listiny označován její „optický efekt“, kdy je díky soustředění do jednoho dokumentu unijní lidskoprávní katalog „lépe vidět“.

Obezřetnost unijních států vůči možnému extenzivnímu výkladu Listiny je zohledněna v omezujících klauzulích, podle kterých musí být ta práva podle Listiny, která vyplývají z ústavních tradic členských států, vykládána v souladu s těmito ústavními tradicemi (čl. 52 odst. 4 Listiny), stejně jako v pravidle, že pokud jsou některá práva podle Listiny ošetřena ve zřizovacích smlouvách, jsou vykonávána „za podmínek a v mezích v nich stanovených“ (čl. 52 odst. 2 Listiny). Zejména poslední zmíněné pravidlo poskytuje korektiv deklarované stejné právní síly zřizovacích smluv a Listiny ve čl. 6 odst. 1 SEU, neboť se zdá poskytovat zřizovacím smlouvám konečné slovo při výkladu kolidujících ustanovení Listiny a zřizovacích smluv. Ani opatrnost při začleňování Listiny do unijního práva nicméně nezabránila několika unijním zemím (Spojené království, Polská republika, Irská republika, Česká republika [33] ) vyjednat si během vyjednávání nebo ratifikace Lisabonské smlouvy z aplikace Listiny základních práv Unie několik rozličným způsobem formulovaných výjimek, které se nicméně týkají jen Listiny, ale již nikoliv ostatních unijních lidskoprávních aktů nebo principů.

Přes výše uvedená aplikační omezení se SDEU opírá o Listinu při svém rozhodování často i v situacích s jen relativně slabou unijní dimenzí. I když podle čl. 51 Listiny jsou její pravidla určena státům, „výhradně pokud uplatňují unijní právo“, SDEU se v praxi opírá často o doplňující vysvětlení k tomuto článku, podle kterých „požadavek respektovat základní práva definovaná v rámci Unie je pro [členské státy] závazný, pouze jednají-li v oblasti působnosti práva Unie“, což mu umožnilo aplikovat soudní kontrolu podle Listiny také v situacích, kdy sice řešený problém spadá pod unijní pravomoc, ale v konkrétním případě zde unijní stát neaplikoval (a ani nemusel aplikovat) unijní právní předpisy (C-217/10 Fransson).

Dalším nástrojem fakticky modifikujícím zřizovací smlouvy jsou dohody mezi institucemi EU (interinstitucionální dohody). Ačkoli jsou v Lisabonské smlouvě tyto dohody výslovně zmíněny (čl. 295 SFEU), a šlo by je proto považovat za zvláštní druh unijních právních aktů, mají tyto dohody potenciál posunout vztahy mezi unijními institucemi za hranice politického kompromisu, jehož výsledkem jsou zřizovací smlouvy. Interinstitucionální dohody jsou v praxi obvykle uzavírány s cílem upravit postup při řešení záležitostí, kde zřizovací smlouvy vyžadují kooperaci několika unijních orgánů, ale jen vágně řeší praktické otázky jejich spolupráce. Interinstitucionální dohoda tyto mezery může vyplnit a snaží se tak sporům kvůli odlišné interpretaci unijních pravidel jednotlivými institucemi předejít. [34] Příklad využití interinstitucionální dohody s cílem usnadnit průběh politicky citlivého procesu poskytuje schvalování Evropské komise Evropským parlamentem. Protože předlisabonské zřizovací smlouvy se jen stručně zmiňovaly o nutnosti, aby jmenování Evropské komise předcházelo její schválení Evropským parlamentem, existoval zde prostor pro odlišné představy Evropského parlamentu, Rady a kandidátů na komisaře ohledně detailů schvalovací procedury. Potenciálnímu zablokování jmenování Evropské komise pak předešla interinstitucionální dohoda mezi Radou, Evropskou komisí a Evropským parlamentem, specifikující zejména formát slyšení kandidátů na komisaře na půdě Evropského parlamentu. [35] Interinstitucionální dohodu se ale nepodařilo dojednat ve vztahu k roli spitzenkandidátů (podrobněji v kapitole věnované unijním institucím) v procesu formování Evropské komise, což podstatným způsobem snížilo předvídatelnost průběhu celé procedury po volbách do Evropského parlamentu v roce 2014 a 2019.

Interinstitucionální dohoda z roku 2016 [36] (existovaly ale i její starší verze) se rovněž stala jedním ze základů pravidelných třístranných jednání (trialogu) mezi unijními institucemi (Evropskou komisí, Radou a Evropským parlamentem) při tvorbě unijní legislativy. Existenci trialogu sice Lisabonská smlouva výslovně nezmiňuje, ale v praxi se stal jedním z klíčových prvků unijního legislativního procesu doplňujícím procesní kroky výslovně vyžadované zřizovacími smlouvami. Bez trialogu by přitom celá legislativní procedura byla pravděpodobně mnohem méně plynulá a častěji by skončila bez přijetí konečného právního aktu. Legalitu trialogu potvrdil i SDEU, když jej prohlásil za kompatibilní s institucionální strukturou Evropské unie, ale zároveň na s ním související úřední dokumenty (komparativní tabulky s formulacemi textu preferovanými EP, EK a Rady a možným kompromisním řešením) aplikoval obdobné standardy transparentnosti, jaké platí pro ostatní přípravné legislativní dokumenty (T-540/15 De Capitani v. EP). [37]

Ne vždy jsou meziinstitucionální dohody vítány všemi unijními aktéry. Když v roce 2010 Evropský parlament a Evropská komise uzavřely rámcovou dohodu ošetřující některé nejasnosti jejich spolupráce podle Lisabonské smlouvy, [38] stal se tento dokument předmětem kritiky ze strany právní služby Rady. Evropská komise v dohodě např. přislíbila, že v případě výzvy Evropského parlamentu k rezignaci konkrétního komisaře (podle zřizovacích smluv může být Komise Evropským parlamentem odvolána pouze jako celek) předseda Komise příslušného komisaře buď odvolá, anebo Evropskému parlamentu vysvětlí, proč tak neučinil. Proto dle svých kritiků dohoda z roku 2010 nejen obrousila hrany případných sporů mezi Komisí a Evropským parlamentem, ale posílila parlamentní vliv nad rámec pravomocí svěřených mu ve zřizovacích smlouvách. [39] Přes kritiku nebyla platnost dohody mezi Komisí a Evropským parlamentem formálně zpochybněna, i když Rada varovala, že bude iniciovat soudní přezkum problematických kroků učiněných Komisí nebo EP na jejím základě. [40]

Další de facto modifikaci zřizovacích smluv přinesla krize eurozóny. Jak bude podrobněji popsáno v kapitole věnované eurozóně samotné, neposkytovala při vypuknutí krize v roce 2010 Lisabonská smlouva členským státům nástroje, finance ani institucionální rámec pro řešení rozpočtových problémů některých unijních států, které ohrožovaly fungování celé eurozóny. Důsledkem této nepřipravenosti byla značně nepřehledná a improvizovaná reakce unijních zemí a institucí, která často využívala Evropskou unii jen jako platformu pro politické vyjednávání. [41]

Některé z nově ustavených nástrojů se realizovaly v rámci procedur předvídaných zřizovacími smlouvami, jako když byla reforma Paktu stability a růstu, označovaná jako „six-pack“, realizována v podobě nové nebo novelizované unijní legislativy. Mnohé stejně významné prvky unijní reakce na krizi eurozóny se ale zformovaly vně zřizovacích smluv. Evropský nástroj finanční stability (European Financial Stability Facility / EFSF) měl podobu smlouvy mezi všemi státy eurozóny o založení obchodní společnosti s výlučným cílem poskytovat finanční pomoc problémovým státům, Evropský stabilizační mechanismus (European Stabilisation Mechanism / ESM) byl ustaven smlouvou o založení mezinárodní organizace s obdobným cílem, zatímco Fiskální (Rozpočtový) pakt posilující kontrolu nad rozpočtovou stabilitou zapojených zemí uzavřelo roku 2012 v podobě mezinárodní smlouvy 25 z tehdejších 27 unijních států, čímž se obešly námitky Spojeného království a České republiky. [42] Všechny výše uvedené iniciativy se přitom plně neodstřihly od zakládajících smluv Evropské unie, když se např. spoléhaly na expertizu tzv. trojky, složené ze zástupců Evropské komise, Evropské centrální banky a Mezinárodního měnového fondu, nebo v případě Fiskálního paktu na kontrolní pravomoci vykonávané Evropskou komisí a Soudním dvorem EU.

1.1.3 Tvorba zřizovacích smluv

Procedura tvorby zřizovacích smluv je popsána ve čl. 48 SEU. Jak již bylo zmíněno výše, fakticky lze zřizovací smlouvy modifikovat i jiným způsobem, proceduru podle čl. 48 SEU lze nicméně stále považovat za preferovaný způsob reformy základů unijního práva, což ostatně stvrzuje snaha postupně do zřizovacích smluv formálně začleňovat i reformy původně zformulované jiným způsobem.

Článek 48 SEU popisuje proceduru změn zřizovacích smluv relativně stručně. Zahájit proceduru může vláda kteréhokoli členského státu, Evropský parlament nebo Evropská komise. Pokud se zahájením procesu změn smluv souhlasí prostou většinou Evropská rada (předem jsou konzultovány také EP a EK), její předseda svolá konvent složený ze zástupců vnitrostátních parlamentů, vlád členských států, Evropského parlamentu a Evropské komise. Konvent by měl projednat obsah možných změn smluv a zformulovat doporučení pro navazující mezivládní konferenci. Finální podobu změn smluv jednomyslným rozhodnutím přijímá mezivládní konference složená ze zástupců exekutiv všech unijních států. Změny zřizovacích smluv pak vstoupí v platnost poté, co je schválí (ratifikují) všechny unijní země v souladu se svými ústavními předpisy. Přehled fází přijímání změn a jejich načasování u vybraných zřizovacích smluv poskytuje tabulka.

Politická vůle k rychlejšímu tempu změn se může promítnout do zjednodušení celé procedury. Zaprvé se může Evropská rada (se souhlasem Evropského parlamentu) prostou většinou rozhodnout, že nesvolá konvent, ale rovnou mezivládní konferenci (čl. 48 odst. 3 SEU). O změně části SFEU týkající se vnitřních unijních politik může dokonce jednomyslně rozhodnout přímo Evropská rada bez toho, že by byla svolána mezivládní konference (čl. 48 odst. 6 SEU). Zachována je pouze povinnost konzultace s Evropským parlamentem a Evropskou komisí a následná schvalovací procedura ve všech unijních státech podle vnitrostátních ústavních předpisů. Tato zjednodušená procedura již byla v postlisabonské EU použita k přidání třetího odstavce do čl. 136 SFEU, kterým byly zaštítěny unijní finanční nástroje ustavené během krize eurozóny. [43] Zvláštní formou zjednodušené změny zřizovacích smluv je vlastně i brexit, neboť k přijetí smlouvy o vystoupení členského státu z EU, kterou jsou pochopitelně modifikovány i zřizovací smlouvy, postačuje podle čl. 50 SEU souhlas pouhé kvalifikované většiny členských států (a Evropského parlamentu). V případě absence příslušné dohody pak může de facto zřizovací smlouvy změnit svým chováním i samotný vystupující stát, když po marném uplynutí dvouleté lhůty od okamžiku, kdy Evropské radě oznámí svůj úmysl z EU vystoupit, přestane být unijní zemí a zřizovací smlouvy se nadále aplikují pouze vůči zmenšenému počtu unijních států.

Jiný způsob zjednodušené změny zřizovacích smluv se týká modifikace hlasování v Radě. S výjimkou oblastí spojených s vojenstvím nebo obranou může Evropská rada jednomyslně rozhodnout, že se do budoucna v příslušné oblasti integrace nahradí jednomyslné rozhodování v Radě rozhodováním kvalifikovanou většinou (čl. 48 odst. 7 SEU). Obdobně může Evropská rada jednomyslně rozhodnout o nahrazení používání zvláštního legislativního postupu (ten obvykle vyžaduje jednomyslné rozhodování v Radě a nižší participaci Evropského parlamentu) řádným legislativním postupem (s rozhodováním kvalifikovanou většinou v Radě a plným zapojením Evropského parlamentu) v konkrétní oblasti evropské integrace. Využití této tzv. pasarely (přechodové klauzule) nevyžaduje ústavní schvalovací procedury ve všech státech, musí s ní ale souhlasit Evropský parlament; pojistkou vůči obcházení domácích ústavních procedur je pak možnost, aby během následné půlroční lhůty aktivaci pasarely zablokoval vnitrostátní parlament kteréhokoli unijního státu. Pro úplnost lze zmínit, že specifické pasarely, umožňující přejít v Radě od jednomyslnosti k rozhodování kvalifikovanou většinou, obsahují i sekce zřizovacích smluv týkající se sociální politiky, ochrany životního prostředí, rodinného práva nebo schvalování víceletého finančního rámce EU. [44]

Protože čl. 48 SEU neřeší všechny detaily procesu změn zřizovacích smluv, členské státy i unijní instituce mají zejména volnost nastavit si detaily institucionálního zajištění mezivládní konference, např. při rozdělení rolí mezi jednotlivé vnitrostátní instituce a (ne)zapojování stálých zastoupení členských států v Bruselu. Unijní mechanismy také bohužel nevylučují riziko, že členské státy do vyjednávání na unijní úrovni přenesou i své domácí ústavně-politické kontroverze. Při vyjednávání Smlouvy z Nice tak např. byla efektivita francouzského vyjednávacího týmu oslabena rozpory mezi gaullistickým prezidentem J. Chiracem a levicovým premiérem L. Jospinem během kohabitace, která se časově překrývala s konáním niceské mezivládní konference. [45] Lišit se může také intenzita spolupráce členských států s unijními institucemi, které ale často disponují lepší expertizou a institucionální pamětí než exekutivy členských států. Neúspěch italského předsednictví, které nebylo na podzim roku 2003 schopné dojednat kompromisní znění Smlouvy o Ústavě pro Evropu, byl přičítán právě špatné komunikaci mezi Berlusconiho vládou a Evropskou komisí, Evropským parlamentem a právní službou Rady. [46]

Jednání o změně zřizovacích smluv proto nebývá prosto institucionálních inovací a improvizací. Prezidenti a premiéři členských států při mezivládní konferenci například často využívají k vyjednávání politiky nebo diplomaty stojící mimo standardní vnitrostátní administrativní struktury pro evropskou agendu, kteří jsou označováni jako „šerpové“. [47] Jde vlastně o pěknou slovní hříčku, protože unijní šerpa musí pro svého premiéra [48] či prezidenta připravit snadnější cestu na summit (tedy doslovně „vrchol“) Evropské rady [49] , obdobně jako musí nepálský šerpa usnadnit cestu na vrchol některé z himálajských hor. A ostatně i konvent, který se stal v postlisabonské EU součástí standardního procesu reformy zřizovacích smluv, byl původně v letech 200 2–2 003 institucionálním experimentem bez výslovné opory v tehdejší podobě unijního práva. Ochota k institucionálním inovacím nevymizela ani po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, jak dokazuje v letech 201 9–2 020 debata o svolání „konference o budoucnosti Evropy“, která by předjednala případné změny zřizovacích smluv, tentokrát s větším zapojením zástupců občanské společnosti. [50]

Volnost pochopitelně panuje i u nastavení strategie, taktiky a obecné politické kultury vyjednávání nové smlouvy. V historii evropské integrace lze nalézt případy „salámového“ stylu vyjednávání, snažícího se po malých krocích odstraňovat problémové body agendy, i „summitový“ přístup, spoléhající se na vyjednávací maraton během několikadenního jednání hlav států a premiérů na konci mezivládní konference. [51] Odlišnosti v přístupu se ostatně projevují již v nastavení mandátu pro vyjednávání během mezivládní konference nebo konventu, který se pohybuje od velmi ambiciózního po minimalistický. S úspěchem se setkalo např. vyčlenění debaty o lidskoprávní agendě z mandátu niceské mezivládní konference a její přesunutí na jednání zvláštního konventu zasedajícího souběžně s mezivládní konferencí, jehož výstupem se stala Listina/Charta základních práv Unie. [52]

Velmi důležitou nesjednocenou dimenzí změn zřizovacích smluv je způsob, jakým členské státy vyjadřují svůj souhlas s novým smluvním textem poté, co je dosažen konsensus na unijní úrovni. SEU zde výslovně potvrzuje autonomii členských států nastavit si vlastní pravidla. Nejviditelnější rozdíly mezi unijními státy panují ohledně (ne)zapojování institutu referenda do vnitrostátního schvalovacího procesu; odlišnosti ale také existují ve formátu přezkumu nové smlouvy ze strany vnitrostátních soudů nebo míry politické diskrece schvalovací proces (ne)dokončit. Podrobněji o schvalovacích procesech ve vybraných zemích pojednává kapitola věnovaná členským státům a evropské integraci.

Tabulka 1.2 Přehled fází změn zřizovacích smluv

Název zřizovací smlouvy

Konvent

Mezivládní konference

Podpis

Referenda v ratifikačním procesu

Vstup v platnost

Jednotný evropský akt

Ne

9/198 5–2 /1986

28/2/1986

Irsko a Dánsko

1/7/1987

Maastrichtská smlouva

Ne

12/199 0–1 2/1991 [53]

7/2/1992

Francie, Irsko a Dánsko. První dánské referendum (1992) odmítavé, druhé (1993) souhlasné

1/11/1993

Amsterdamská smlouva

Ne

3/199 6–6 /1997

2/10/1997

Irsko

1/5/1999

Niceská smlouva

Ne

2/200 0–1 2/2000

26/2/2001

Irsko, první referendum (2001) odmítavé, druhé (2002) souhlasné

1/2/2003

Smlouva o Ústavě pro Evropu

2/2002–7/2003

10/200 3–1 2/2003 a 2/2004-6/2004

29/10/2004

Odmítavá referenda ve Francii a Nizozemsku (2005). Souhlasná referenda ve Španělsku (2004) a Lucembursku (2005)

Nevstoupila v platnost

Lisabonská smlouva

Ne

6/200 7–1 2/2007

13/12/2007

Irsko, první referendum (2008) odmítavé, druhé (2009) souhlasné

1/12/2009

Novela čl. 136 SFEU

Ne

Ne

25/3/2011

Bez referend

1/5/2013

Zdroj: sestaveno autorem zejména na základě údajů v BEACH, D. The Dynamics of European Integration: Why and when EU institutions matter. Londýn: Palgrave, 2005.

1.1.4 Případová studie: vyjednávání Lisabonské smlouvy

Téměř všechny výše zmíněné formální i neformální prvky tvorby zřizovacích smluv lze demonstrovat na mnohaletém vyjednávání o novém smluvním rámci Evropské unie v první dekádě tohoto století, které bylo završeno přijetím Lisabonské smlouvy a jejím vstupem v platnost.

Politický základ pro jednání o nové zřizovací smlouvě obsahovala již Smlouva z Nice. Ta v připojeném prohlášení přislíbila svolat mezivládní konferenci, která by připravila reformu unijních smluv řešících zejména rozdělení pravomocí mezi členské státy a Evropskou unii, postavení Listiny základních práv Unie, zjednodušení a zpřehlednění smluv, úlohu vnitrostátních parlamentů v evropské integraci a snížení demokratického deficitu Evropské unie. [54] Zamýšlená nová dohoda tak měla být značně ambicióznější než Smlouva z Nice, která se převážně omezila na adaptaci unijních institucí na očekávané velké rozšíření Evropské unie v roce 2004.

Záměr reformovat Niceskou smlouvu začal dostávat jasnější kontury na summitu Evropské rady v Laekenu v prosinci 2001, tedy ještě před dokončením ratifikace samotné Niceské smlouvy. V deklaraci připojené k závěrům Evropské rady [55] bylo rozhodnuto zapojit do přípravy nového smluvního dokumentu institucionální novinku v podobě Konventu o budoucnosti Evropy, stanovena jeho rámcová struktura a bývalý francouzský prezident Valéry Giscard d‘Estaing byl jmenován do jeho čela. V Laekenské deklaraci se také poprvé objevila zmínka o možnosti, že by proces reformy zřizovacích smluv mohl vést k přijetí textu s ústavními prvky. [56]

Ustavení konventu bylo reakcí unijních politických elit na názor, že inovativní potenciál tradičních mezivládních konferencí se vyčerpal a že je zapotřebí do debaty o reformě evropské integrace zapojit více aktérů. Členy konventu se proto stali nejen zástupci exekutiv členských států, ale také zástupci národních parlamentů, zástupci Evropského parlamentu a Evropské komise. Novinkou bylo také zapojení zástupců výkonné a zákonodárné moci kandidátských zemí, kteří se mohli na práci konventu plně podílet, nicméně neměli právo zablokovat jeho konečná doporučení. Limity vlivu konventu spočívaly zejména ve skutečnosti, že jeho úkolem bylo zformulovat pouze jedno nebo více doporučení pro reformu smluv, kterými se měla následně zabývat tradiční mezivládní konference.

Konvent o budoucnosti Evropy zasedal mezi únorem 2002 a červencem 2003. Šlo o relativně velké těleso s více než stovkou členů (15 zástupců exekutiv členských států, 30 zástupců parlamentů členských zemí, 13 zástupců exekutiv kandidátských zemí [57] , 28 zástupců parlamentů kandidátských zemí, 15 poslanců Evropského parlamentu a 2 členové Evropské komise) a stejným počtem náhradníků, v praxi plně zapojených do aktivit konventu. Přes snahu strukturovat jednání konventu do tří na sebe časově a logicky navazujících etap i ustavení specializovaných pracovních skupin bylo během konání konventu zformulováno několik konkurujících si dokumentů (plán Aznar–Blair–Chirac, plán Penelope, německo-francouzský návrh, britsko-španělský návrh, iniciativa šestnácti „přátel komunitární metody“), akcentujících zejména odlišné varianty institucionální reformy preferované velkými nebo malými členskými státy. Prezidiu konventu se sice nakonec podařilo zformulovat konečnou podobu návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu, dosáhlo toho ale za cenu relativního spěchu a absence podrobnější debaty v závěrečné fázi jednání. [58] Pro Českou republiku byla zkušenost s fungováním konventu zajímavá zejména díky nutnosti vyjasnit si své preference o podobě evropské integrace nad rámec vágního předvstupního konsensu o záhodnosti být členem Evropské unie, když se názory českých reprezentantů vlády (Jan Kohout) a senátu (Josef Zieleniec) výrazně lišily od stanoviska zástupce poslanecké sněmovny (Jan Zahradil).

Mezivládní konference navazující na konvent nepotvrdila jeho očekávání, že bude konventní návrh nové smlouvy pouze jazykově a právně doladěn bez podstatných zásahů do jejího obsahu. Mezivládní konference za italského předsednictví místo toho na podzim 2003 provedla změny v preambuli smlouvy (vypuštění výslovného odkazu na křesťanství, doplnění odkazu na ochranu menšin), u institucionálních otázek (garance alespoň pěti poslanců Evropského parlamentu za každý unijní stát) i v sektorových politikách (záruka respektování specifik anglosaského právního systému při unijní harmonizaci trestního práva). [59] Italské předsednictví navíc nebylo schopné zformulovat kompromis týkající se nového formátu kvalifikované většiny při hlasování v Radě, a proto se ani jeho závěrečný summit na konečné podobě Smlouvy o Ústavě pro Evropu nedohodl. [60] Tohoto cíle dosáhla až obnovená mezivládní konference za irského předsednictví v první polovině roku 2004, když byla v konečném textu nové smlouvy odložena reforma velikosti Evropské komise (zachování principu jeden stát – jeden komisař až do roku 2014) a zejména modifikován formát kvalifikované většiny (navýšení kritéria počtu států z 50 % na 55 %, zvýšení demografického kritéria z 60 % na 65 % obyvatel EU). Formálně pak byla Smlouva o Ústavě pro Evropu podepsána během nizozemského předsednictví na summitu v Římě na konci října 2004. [61]

Následoval proces schvalování Smlouvy o Ústavě pro Evropu v jednotlivých členských státech podle příslušných ústavních předpisů. Některé státy se rozhodly zapojit do ratifikačního procesu i institut referenda. Pro budoucnost smlouvy se pak ukázala jako klíčová lidová hlasování ve Francii a Nizozemsku v květnu a červnu 2005. Podle francouzské ústavy nebylo nutné při ratifikaci institut referenda využít. Francouzský prezident Jacques Chirac se přesto rozhodl referendum vyhlásit, a to na 29. květen 2005. Jeho motivací bylo nejen posílit legitimitu ratifikace, ale i využít očekávaného úspěchu v referendu k posílení vlastní popularity a vlivu na francouzské politické scéně.

Kampaň předcházející francouzskému referendu ze strany stoupenců ratifikace nové smlouvy byla – mírně řečeno – nejednotná a neefektivní. Prezident Chirac se do kampaně zapojil relativně pozdě a jeho vystoupení byla obecně kritizována jako příliš opatrná a nepřesvědčivá, když se např. odmítl setkat s odpůrci ratifikace v televizní debatě, jako to učinil prezident F. Mitterand před referendem o Maastrichtské smlouvě. [62] Pozitivnímu výsledku referenda neprospěla ani skutečnost, že se tehdy nejpopulárnější francouzský pravicový politik Nicolas Sarkozy kampaně účastnil jen okrajově; Sarkozyho motivací bylo zejména očekávané oslabení Chirakovy pozice v případě odmítavého výsledku referenda a zvýšení vlastního vlivu na francouzskou pravici. [63]

Vedení opoziční Socialistické strany bylo ohledně podpory Smlouvy o Ústavě pro Evropu rozděleno a rozhodlo se zorganizovat vnitrostranické referendum, ve kterém se většina hlasujících vyslovila pro ratifikaci. Bez ohledu na výsledek stranického hlasování se ale někteří významní socialističtí politici (např. bývalý premiér Laurent Fabius) rozhodli pokračovat ve své veřejné kritice unijní reformy. Smlouvu o Ústavě pro Evropu navíc odmítaly další významné francouzské levicové strany jako Komunistická strana Francie, Komunistická revoluční liga a Dělnický boj. [64]

Původní většinová podpora Smlouvy o Ústavě pro Evropu z doby Chiracova rozhodnutí o vyhlášení referenda proto postupně vymizela a od března roku 2005 průzkumy naznačovaly vítězství odpůrců ratifikace. Takto dopadlo i samotné referendum, když při volební účasti dosahující téměř 70 % přes 54 % hlasujících odmítlo novou unijní smlouvu podpořit. O tři dny později proběhlo referendum také v Nizozemsku, kde ratifikaci Smlouvy o Ústavě pro Evropu odmítlo dokonce 61 % hlasujících. Výsledek nizozemského referenda přitom až tak neovlivnila roztříštěnost nizozemské politické elity, ale spíše pocit voličů, že jsou nizozemské zájmy v EU dlouhodobě ignorovány; v kampani např. silně rezonovala skutečnost, že se předseda Evropské komise nenamáhal v období před referendem Nizozemsko ani jednou navštívit. [65]

Reakcí EU na francouzské a nizozemské referendum bylo paralyzování ratifikačního procesu, [66] eufemisticky označované jako „období reflexe“. K reálnému obnovení debaty o reformě zřizovacích smluv došlo až o několik let později za německého předsednictví, když na summitu Evropské rady v červnu 2007 bylo rozhodnuto o svolání nové mezivládní konference a byl schválen její mandát. [67] Konference se soustředila zejména na odstranění nebo modifikaci některých příliš ambiciózních prvků odmítnuté smlouvy, což se projevilo např. vypuštěním klauzule o symbolice integrace, použitím méně jednoznačných formulací v novém smluvním textu (pozice Listiny základních práv Unie a principu přednosti unijního práva) nebo změnami v použité terminologii (vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku místo unijního ministra zahraničí, zachování původních názvů pro unijní legislativu i samotný název celého smluvního dokumentu vyhýbající se pojmu „ústava“). Na rozdíl od Smlouvy o Ústavě pro Evropu nová smlouva také nezamýšlela plně nahradit dosavadní smluvní rámec EU, ale pouze pokračovala v tradiční metodě změn již existujících zřizovacích smluv včetně jejich přečíslování a přejmenování předlisabonské SES na Smlouvu o fungování Evropské unie. [68] Většina inovací Smlouvy o Ústavě pro Evropu (stálé předsednictví Evropské rady, posílení vnější reprezentace Evropské unie, posílení integrace v trestních věcech, nové pravomoci Evropského parlamentu, expanze hlasování kvalifikovanou většinou v Radě) se nicméně přenesla i do Lisabonské smlouvy.

Samotná mezivládní konference proběhla velmi rychle a konečná podoba Lisabonské smlouvy byla schválena exekutivami všech unijních států v prosinci 2007. Důvodem relativní snadnosti dosažení kompromisu se jeví zejména únava unijních elit z dlouhodobého vyjednávání v kombinaci s německo-portugalským stylem vedení mezivládní konference, odmítajícím jednat o otázkách nezahrnutých do relativně úzce formulovaného mandátu mezivládní konference z června 2007, stejně jako ochota připojovat k nové smlouvě protokoly ošetřující námitky jednotlivých členských států (již zmiňovaná „protokologie“). [69]

Lisabonská smlouva musela znovu získat souhlas všech unijních států (nepostačoval např. předchozí souhlas se Smlouvou o Ústavě pro Evropu), jejichž naprostá většina se ale při ratifikaci vyhnula využití institutu referenda. Výjimkou byla Irská republika, kde ústavní pravidla a jejich výklad irským nejvyšším soudem de facto zavazují irskou vládu k vyhlášení referenda při každé podstatnější změně unijních zřizovacích smluv. V případě irského referenda o Lisabonské smlouvě, naplánovaného na červen 2008, se přitom sešlo několik událostí, které nakonec vedly k jeho odmítavému výsledku. Vládnoucí irská strana Fianna Fáil procházela v roce 2008 vnitřní krizí (vládě předsedal po odstoupení dlouholetého premiéra Bertieho Aherna necharismatický a v zahraniční politice nepříliš zkušený Brian Cowen) a povšechně prointegrační opoziční strany Fine Gael a Labour Party nehodlaly investovat politický kapitál do procesu, z jehož úspěchu by profitovala hlavně vláda. Zejména se ale vůči ratifikaci zformovala heterogenní neformální koalice aktérů kritizujících Lisabonskou smlouvu z pozice konzervativních hodnot (Cóir), levicových pozic (Sinn Féin), ale i kvůli namítané nedostatečnosti liberalizace vnitřního trhu (Libertas). [70]

Na výsledek prvního irského referenda, kde 53,4 % hlasujících ratifikaci Lisabonské smlouvy odmítlo, [71] zareagovaly unijní instituce a většina členských států výzvou k jeho zopakování. Ve srovnání s unijní reakcí na francouzské referendum z roku 2005 jako by se potvrzovala cynická poznámka o unijních referendech, že „když malý unijní stát hlasuje NE, má tento stát problém, zatímco když hlasuje NE velký stát, má problém Evropská unie“. [72] Irské republice bylo na unijní úrovni nabídnuto několik úprav lisabonských pravidel, týkajících se např. rovného zastoupení v Evropské komisi nebo výjimky z aplikace Listiny, které byly ale zároveň formulovány způsobem nevyžadujícím formální znovuotevření mezivládní konference nebo opakování ratifikačního procesu v těch unijních zemích, které již Lisabonskou smlouvu schválily. Přijetím dostatečně ambivalentně formulované deklarace, která legitimizuje opakování referenda, ale nezkomplikuje ratifikační proces ve zbytku Evropské unie, se tak unijní země zachovaly v letech 200 8–2 009 obdobně jako po prvním odmítavém dánském referendu o Maastrichtské smlouvě (Edinburská deklarace) nebo po prvním irském referendu o Niceské smlouvě (Sevillská deklarace).

Nové irské referendum se konalo v říjnu 2009 a přes 67 % hlasujících se v něm vyjádřilo ve prospěch změny irské ústavy umožňující Lisabonskou smlouvu ratifikovat. K posunu v názorech irských voličů přitom nevedly jen nové záruky ze strany EU, ale také ekonomická krize, podtrhující význam evropské integrace pro irskou ekonomiku, a méně intenzivní kampaň některých původních odpůrců Lisabonské smlouvy. Podrobněji se irskému referendu o Lisabonské smlouvě v této knize věnuje kapitola o vlivu evropské integrace na členské státy.

Evropská unie se rovněž musela vypořádat s podmínkou prezidenta České republiky z října 2009, že ratifikaci Lisabonské smlouvy dokončí pouze po vyjednání výjimky z Listiny základních práv Unie pro svůj stát. Výsledkem aktivity Václava Klause byla nakonec jen krátká zmínka v závěrech Evropské rady zakládající nejasně formulovaný politický příslib celou záležitost právně ošetřit při budoucích změnách primárního unijního práva, [73] kdy navíc svůj požadavek Česká republika o několik let později vzala zpět.

1.2 Smlouvy o přistoupení nebo vystoupení státu

Unijní právní rámec se musel opakovaně adaptovat na expanzi počtu členských států a nedávno rovněž na skutečnost, že Spojené království z Evropské unie v roce 2020 vystoupilo.

1.2.1 Obsah a struktura přístupových smluv

Korpus unijního primárního práva tvoří kromě zřizovacích smluv také smlouvy upravující vstup nových států do EU. Tyto smlouvy mají stejnou právní sílu jako zřizovací smlouvy [74] a podle Lisabonské smlouvy by měly stanovit „podmínky přijetí (nového státu) a s ním spojené nezbytné následné úpravy (zřizovacích) smluv“ (čl. 49 SEU). Teoreticky by tak mohly smlouvy o rozšíření zavést i výrazné reformy unijních pravomocí nebo politik tak, aby zohledňovaly preference nově vstupujících států nebo aby se unijní pravidla strukturálně adaptovala na politicko-ekonomickou situaci po rozšíření. V praxi ale smlouvy o rozšíření obsahují převážně pouze technické úpravy unijního práva spojené s rozšířením nebo přechodná období a režimy dočasně zmírňující v nových i starých unijních státech politický, regulační a ekonomický šok z rozšíření. Důležitým pravidlem přitom zůstává, že pokud není nějaká otázka rozšíření upravena v přístupové smlouvě, aplikují se na nový unijní stát obecná pravidla obsažená ve zřizovacích smlouvách a unijních právních aktech.

Tyto cíle přístupových smluv odráží i jejich obvyklá struktura. Například rozšíření Evropské unie o deset nových členských států v roce 2004 ošetřila Smlouva o přistoupení [75] , na kterou navazoval Akt o podmínkách přistoupení (a k němu připojené přílohy a protokoly), Závěrečný akt a prohlášení jednotlivých států. Smlouva o přistoupení je krátkým dokumentem o pouhých třech článcích, obsahujícím v podstatě jen seznam přistupujících států a datum jejich plánovaného vstupu. Detailnější pravidla pro zacházení s budoucími unijními státy obsahoval až Akt o podmínkách přistoupení [76] , a to včetně jejich zapojení do unijních institucí, obecné ochranné ekonomické klauzule [77] nebo horizontálních přechodných kontrolních mechanismů aplikovatelných vůči novým členským státům. Tyto dočasné kontrolní mechanismy prolamovaly obecnou zásadu vynucování pravidel uvnitř Evropské unie, která nepočítá s možností „odstřihnout“ členský stát od participace na příslušném segmentu evropské integrace. Podle Aktu o podmínkách přistoupení v období tří let od vstupu v případě, že by nový členský stát závažně porušoval unijní právo, [78] mohla Evropská komise přijmout „vhodná opatření“, a to včetně možnosti zablokovat přístup výrobků nebo služeb v odvětvích, kde nový členský stát ignoroval unijní pravidla, na trh ostatních členských států. Zvláštní kontrolní mechanismus obsahoval Akt rovněž pro spolupráci v oblasti trestního práva, kde umožňoval během prvních tří let členství postihnout nový členský stát porušující unijní pravidla pro vzájemné uznávání rozhodnutí v trestněprávní oblasti pozastavením spolupráce ze strany ostatních členských států, což opět není obvyklá sankce uplatňovaná uvnitř EU. [79]

V případě rozšíření v roce 2004 nebyla klauzule pro zvláštní zacházení s novými unijními státy aktivována, ale v souvislosti se vstupem Bulharska a Rumunska do EU v roce 2007 již Komise dospěla k názoru, že bulharská agentura pro leteckou dopravu není schopna nebo ochotna kontrolovat bezpečnostní standardy leteckých společností v kvalitě požadované unijním právem. Proto EK rozhodla, že certifikáty vydávané bulharským úřadem nebudou v ostatních unijních státech dočasně uznávány. [80]

Mnoho politické energie a následné mediální pozornosti bylo věnováno sektorovým přechodným obdobím z plné aplikace unijního práva, upraveným v přílohách I–XVII Aktu o podmínkách přistoupení. V této části byla obsažena např. přechodná období pro volný pohyb pracovníků z nových členských států nebo přechodná období týkající se plnění pravidel ochrany přírody novými členy EU. [81] Přílohy rovněž obsahovaly spíše technické novelizace některých unijních právních aktů (směrnic, nařízení, rozhodnutí) na situaci po rozšíření (např. o doplnění terminologie nebo institucí z nových členských států do uniních pravidel regulujících výrobky nebo služby), díky čemuž se příslušné právní akty nemusely individuálně adaptovat pomocí standardního legislativního procesu.

Protokoly k Aktu o přistoupení řešily specifické problémy jednotlivých států nebo regionů, např. restrukturalizaci ocelářského průmyslu v ČR a Polsku (Protokol č. 2 a Protokol č. 8), režim britských vojenských základen na Kypru po jeho vstupu do EU (Protokol č. 3), litevskou a slovenskou jadernou energetiku (Protokol č. 4 a Protokol č. 9) nebo pravidla pro pohyb ruských občanů z Kaliningradské oblasti přes unijní území (Protokol č. 5).

Závěrečný akt obsahoval shrnutí přístupového acquis a politickou deklaraci vítající rozšíření EU. Součástí Závěrečného aktu byla také prohlášení členských a kandidátských států pokrývající širokou agendu od lovu hnědého medvěda v Estonsku přes společné prohlášení ČR a Rakouska o respektování bilaterálních závazků vyplývajících z „melkského procesu“ (týkajících se jaderné elektrárny Temelín) až po zvláštní zacházení s ostrovem Gozo v rámci Maltské republiky. Právní vliv těchto deklarací byl omezený, spíše sloužily v dotčeném státě zejména jako politický argument pro tvrzení úspěšnosti vlastního vyjednávání.

1.2.2 Případová studie: vstup České republiky do EU

O procesních krocích směřujících k rozšíření Evropské unie pojednává čl. 49 SEU velmi stručně. Podle zřizovacích smluv může o členství v Evropské unii požádat každý evropský stát [82] uznávající hodnoty obsažené ve čl. 2 SEU (lidská důstojnost, svoboda, demokracie, rovnost, právní stát, dodržování lidských práv včetně práv menšin). Smlouva stanovující podmínky rozšíření musí být schválena jednomyslně všemi unijními státy poté, co byla konzultována Evropská komise a s rozšířením vyjádřil souhlas Evropský parlament. S konečnou verzí přístupové smlouvy musí pochopitelně souhlasit také stát zamýšlející se stát novým členem Evropské unie. Obdobně jako u změn zřizovacích smluv je podmínkou vstupu smlouvy v platnost její schválení ve všech signatářských státech podle příslušných vnitrostátních ústavních předpisů.

Strohost formálních unijních pravidel poskytuje státům i unijním institucím v praxi velký manévrovací prostor, zejména ve světle skutečnosti, že vstupní jednání nejsou svázána principem přenesených pravomocí, ani neexistuje „právo na vstup“ do Evropské unie. Požadavek respektování unijních hodnot ve zřizovacích smlouvách se v 90. letech rozvinul do tzv. kodaňských kritérií coby měřítek způsobilosti státu aspirovat na unijní členství. Od státu usilujícího o členství v EU vyžadují kodaňská kritéria existenci institucí, které jsou schopné zajišťovat demokracii, právní stát, dodržování lidských práv a ochranu práv menšin. Kodaňská kritéria obsahují také ekonomický prvek, očekávající od kandidátských států tržní charakter ekonomiky i její schopnost odolat konkurenci uvnitř EU. Základem pravděpodobně největšího segmentu vstupních jednání se poté stal požadavek, aby byly nové unijní státy po svém vstupu do EU schopny v praxi aplikovat unijní pravidla, anebo aby výjimky z této povinnosti explicitně ošetřila smlouva o přistoupení a její příslušenství. Méně často zmiňovanou součástí kodaňských kritérií se pak stala klauzule, že rozšíření nesmí ohrozit dynamiku evropské integrace, která se stala jak impulzem pro institucionální reformu EU, stejně jako mohla poskytnout pohodlnou politickou brzdu před rozšířením bez dostatečné podpory mezi členskými státy.

Z požadavku konzultovat přijetí přístupové smlouvy s Evropskou komisí se vyvinula praxe systematického hodnocení kandidátských zemí touto institucí. Komise v praxi nejen připravuje posudky před zahájením přístupových jednání a před jejich zakončením, ale také každoročně hodnotí pokrok (nebo jeho absenci) v přípravě na unijní členství u jednotlivých kandidátských států. I když stanovisko Evropské komise není pro konečné rozhodnutí o (ne)zahájení vstupních rozhovorů a (ne)uzavření přístupové smlouvy závazné, Evropská komise se pro kandidátské státy tímto způsobem stala jedním z nejdůležitějších institucionálních partnerů. [83] Zejména po rozšíření z roku 2004 se navíc míra konkrétnosti hodnoticích kritérií a detailnosti doporučení ze strany Evropské komise výrazně zvyšuje. [84] Konečné slovo při rozhodování o klíčových krocích vyjednávání přístupové smlouvy si nicméně i přes nárůst aktivity Komise zachovali prezidenti či premiéři unijních států zasedající v Evropské radě. Jak ukázalo odmítnutí zahájit vstupní jednání s Albánií a Severní Makedonií Evropskou radou v roce 2019 (byť bylo toto rozhodnutí později revidováno) a na něj navazující francouzský návrh nového sedmistupňového přístupu k integraci zemí západního Balkánu, politicko-právní rámec pro rozšíření EU dokáže Evropská rada změnit velmi rychle.

V neposlední řadě pak stručná formulace využitá ve čl. 49 SEU nepodává dostatečný obraz intenzity jednání a spolupráce mezi kandidátským státem, unijními státy a unijními institucemi v období před dojednáním přístupové smlouvy. Kromě vyjednávání o podmínkách samotné smlouvy (adaptace institucí, finanční otázky, přechodná období) se s obdobím vyjednávání o vstupu časově překrývá (a většinou mu i předchází) přidružení kandidátského státu k Evropské unii. Přidružení je ustaveno zvláštní asociační smlouvou, která kromě platformy pro politický dialog také postupně odstraňuje ekonomické bariéry mezi EU a kandidátským státem a poskytuje expertní pomoc při slaďování právních předpisů kandidátského státu s unijními pravidly. Režim přidružení tak slouží pro kandidátský stát mimo jiné jako „přípravka“ na plnohodnotné členství v EU, když např. poskytuje firmám z kandidátského státu možnost postupně si zvykat na konkurenci v rámci unijního trhu a fungování podle unijních standardů. Asociační smlouvy ale nejsou smlouvami podle čl. 49 SEU; jejich vyjednávací režim upravují zvláštní pravidla (čl. 217 SFEU) a signatářskou stranou je kromě unijních zemí a přidruženého státu také samotná Evropská unie.

Proces formování smlouvy o přistoupení nekončí jejím podpisem. Kromě nutnosti smlouvu schválit ve všech signatářských státech se kandidátské země obvykle zavazují dokončit v období mezi podpisem smlouvy a jejím vstupem v platnost nedodělky při implementaci unijních pravidel. V případě přistoupení Bulharska a Rumunska pak přístupová smlouva dokonce výslovně umožňovala v takovém případě Evropské radě rozhodnout o odložení jejich vstupu do EU o jeden rok; smlouva ale neřešila, co v případě, že k nápravě nedojde na rumunské či bulharské straně ani po uplynutí ročního odkladu vstupu. [85] K takto radikálnímu kroku se sice v praxi Evropská rada neodhodlala, ale mezery při provádění unijních pravidel vedly Evropskou komisi k rozhodnutí krátce před bulharským a rumunským vstupem ustavit pro obě země zvláštní Kooperační a verifikační mechanismus monitorující v nich kvalitu soudnictví, opatření proti korupci a boj s organizovaným zločinem. [86]

Specifičnost mezidobí mezi podpisem vstupní smlouvy a vstupem do EU se odráží i v používané terminologii. Od podpisu přístupové smlouvy až po okamžik vstupu do EU jsou dosavadní kandidátské státy v unijních dokumentech nově označovány jako „budoucí členské státy“.

Procesem vyjednávání a schvalování přístupové smlouvy si prošla také Česká republika. Svou žádost o vstup do EU podala v roce 1996. Politicko-právním referenčním rámcem pro vstupní proces tak byla již zmíněná kodaňská kritéria a střídavá spolupráce a soutěžení ve skupině deseti kandidátských zemí středovýchodní Evropy (doplněné o Kypr a Maltu). Ze skupiny dvanácti kandidátských zemí doporučila Evropská komise před lucemburským summitem v roce 1997 zahájit vstupní jednání s šesticí států zahrnujících kromě České republiky také Polsko, Maďarsko, Estonsko, Slovinsko a Kypr.

Přístupová jednání v praxi probíhala v institucionálním trojúhelníku tvořeném kandidátskou zemí, státem předsedajícím Evropské radě a Radě a Evropskou komisí. Jak již bylo zmíněno, kromě důkladného screeningu právního režimu v kandidátských státech zabíralo velkou část přístupových jednání dohadování dočasných výjimek z plné aplikace unijního acquis bezprostředně po vstupu. V případě České republiky se nejcitlivější přechodná období dotýkala mobility pracovníků, volného pohybu kapitálu (nákupy zemědělské a lesní půdy a nabývání sekundárních nemovitostí cizinci), ale také dočasných výjimek z veterinárních pravidel (klecové chovy slepic) a unijních standardů týkajících se ochrany životního prostředí (čističky odpadních vod). Na politické úrovni byl konečný text smlouvy o rozšíření EU dojednán na summitu v Kodani v prosinci 2002, ale k formálnímu podpisu přístupové smlouvy došlo až v dubnu 2003 v Athénách. [87]

V mezidobí byl požádán o souhlas s rozšířením Evropský parlament. Zatímco samotná přístupová smlouva byla jedním dokumentem uzavřeným 25 státy (15 členskými a 10 kandidátskými), [88] Evropský parlament se vyjadřoval ke každé z kandidátských zemí samostatně. Při hlasování EP se tak mohly projevit bilaterální animozity mezi jednotlivými členskými a kandidátskými státy, jako např. tenze mezi Českou republikou, Rakouskem a SRN kvůli Benešovým dekretům a jaderné energetice, kvůli kterým podpořilo vstup ČR do Evropské unie méně europoslanců (ale stále ještě velmi výrazná většina) než v případě jiných kandidátských států. [89]

Přístupovou smlouvu následně ratifikovaly všechny (tehdejší) členské i budoucí členské státy. Autonomie států nastavit si pravidla pro ratifikaci v kombinaci s odlišnou popularitou rozšíření v jednotlivých státech vedla domácí politické elity k rozhodnutí využít výlučně parlamentní ratifikaci ve starých členských zemích, zatímco naprostá většina [90] budoucích unijních nováčků zapojila do schvalovacího procesu referenda. [91] V České republice byl o přístupovém referendu k EU přijat zvláštní ústavní zákon, [92] podle kterého souhlasné referendum nahrazovalo standardní souhlas parlamentu s mezinárodními smlouvami. Pro platnost referenda nebylo stanoveno kvorum, ale zároveň bylo v případě odmítavého referenda zakázáno jeho opakování po dobu dvou let. Referendum nakonec proběhlo v červnu 2003 a ratifikaci přístupové smlouvy podpořilo 77 % hlasujících, což umožnilo prezidentovi republiky ratifikaci dokončit svým podpisem v červenci téhož roku. Přístupovou smlouvu ratifikovaly i ostatní signatářské státy, a ta proto mohla začít podle původního záměru platit od 1. května 2004.

1.2.3 Smlouvy o vystoupení z Evropské unie: brexit

Lisabonská smlouva do primárního práva poprvé začlenila v podobě čl. 50 SEU výslovná pravidla pro vystoupení členského státu z Evropské unie. Již v předlisabonské EU se pochopitelně objevily úvahy o (ne)možnosti členského státu z EU vystoupit [93] a ve Spojeném království [94] v roce 1975 dokonce proběhlo referendum o setrvání země v Evropském hospodářském společenství. [95]

V praxi se pak unijní právo již před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost měnilo tak, aby z plné územní působnosti unijních (resp. tehdy komunitárních) pravidel vyňalo Grónsko. Stalo se tak poté, co dánská ústavní reforma poskytla Grónsku autonomii, které grónští voliči bez zbytečných odkladů v roce 1982 využili k vyhlášení referenda, v němž se vyslovili pro omezení vlivu evropské integrace na svůj ostrov. Grónské referendum nemělo na komunitární právo přímý vliv, ale přimělo dánskou vládu k zahájení jednání s ostatními členskými státy, jejichž výsledkem byla v roce 1984 stručná dohoda [96] modifikující zřizovací smlouvy. Dohoda nejenže od února 1985 ukončila aplikaci komunitárního práva na území Grónska, ale také ustavila přidružení Grónska k Evropským společenstvím a na přidružení navázaná práva grónských obyvatel a firem. [97]

Současný čl. 50 SEU respektuje ústavní autonomii členských států nastavit si vlastní pravidla pro zformování vnitrostátního rozhodnutí z Evropské unie vystoupit (čl. 50 odst. 1 SEU). I když se vzhledem k závažnosti rozhodnutí pro budoucnost příslušného státu nabízí využití institutu referenda v rozhodovacím procesu, unijní právo jeho zorganizování nepožaduje. Vnitrostátní procedura by měla nicméně odpovídat unijním hodnotám ve čl. 2 SEU, což by pravděpodobně vyloučilo hlasování diskriminující podle rasového nebo genderového klíče. [98] Jinak je ale členským státům ponechán široký prostor pro politické uvážení, jaké vnitrostátní procedury budou předcházet rozhodnutí Evropskou unii opustit, např. ohledně hlasovacích práv občanů ostatních unijních států nebo hlasovacího režimu pro vlastní občany pobývající v zahraničí. [99] V britském referendu v červnu 2016 tak mohli volit občané Irské republiky i států Commonwealthu žijící ve Spojeném království, ale již nikoli občané jiných unijních států pobývající ve Spojeném království nebo britští občané žijící více než 15 let v zahraničí. Podrobněji o brexitovém referendu pojednává kapitola věnovaná členským státům a evropské integraci.

Jak ukázal vývoj ve Spojeném království po referendu v roce 2016, ani členský stát nemusí mít zcela jasno, jak by měl k ústavně konformnímu rozhodnutí o vystoupení dospět, např. zda je ve Spojeném království nutné po referendu ještě souhlasné hlasování ve westminsterském parlamentu, anebo zda postačuje rozhodnutí vlády. Tato otázka se zde stala na podzim roku 2016 dokonce předmětem soudního sporu, [100] ve kterém soudci Nejvyššího soudu Spojeného království rozhodli, že britská vláda musí dříve, než Evropské radě oznámí záměr vystoupit z Unie, získat souhlas britského parlamentu (ale již ne parlamentů ve Skotsku, Walesu nebo Severním Irsku). Následně přijatý zákon [101] výslovně umožnil proces brexitu zahájit, ale zároveň požadoval, aby britská vláda nepodepsala brexitovou dohodu bez toho, že by její konečný text předem neodsouhlasila Dolní směmovna. [102]

Po vnitrostátním rozhodnutí z EU vystoupit by měl podle Lisabonské smlouvy příslušný stát o svém záměru informovat Evropskou radu. Způsob informování Evropské rady čl. 50 SEU neřeší. V případě brexitu šlo o šestistránkový dopis britské premiérky adresovaný předsedovi Evropské rady. Pro informování Evropské rady nestanovila Lisabonská smlouva žádnou lhůtu. Implicitní požadavek na alespoň relativně rychlé chování potenciálně vystupujícího státu by snad mohl být vyvozen z unijního principu loajální spolupráce podle čl. 4 odst. 4 SEU, v praxi nicméně tyto úvahy na chování Spojeného království po brexitovém referendu neměly vliv. Formálně tak úmysl Spojeného království z EU vystoupit oznámila T. Mayová Evropské radě až na konci března 2017, tj. s více než devítiměsíčním odstupem od samotného referenda.

Již před aktivací brexitového procesu podle čl. 50 odst. 2 SEU pozměnil výsledek „brexitového“ referenda vnitřní fungování Evropské unie. Častěji se začaly využívat formáty unijních institucí, které nevyžadují britskou účast (příkladem byla neformální Evropská rada v Bratislavě v září 2016), britský komisař s jasným konzervativním politickým profilem rezignoval a byl nahrazen kariérním britským diplomatem, zároveň bylo zrušeno britské předsednictví Rady plánované na rok 2017. Rada, Evropský parlament i Evropská komise jmenovaly své vyjednavače pro očekávaná brexitová jednání a všechny tři instituce se shodly, že se Spojeným královstvím budou vyjednávat zejména prostřednictvím „brexitového“ týmu Evropské komise, v jehož čele stanul bývalý francouzský ministr, komisař a pozdější poradce předsedy Evropské komise J. C. Junckera Michel Barnier. Až do odevzdání brexitového dopisu ale unijní vyjednavači odmítali se Spojeným královstvím jednat, byť neformálně, o obsahu dohody upravující detaily brexitu. Lze proto říci, že v mezidobí mezi brexitovým referendem v červnu 2016 a brexitovým dopisem z března 2017 se v EU nezměnilo z právního hlediska (téměř) nic, ale z politického velmi mnoho.

Po oznámení úmyslu státu vystoupit z EU očekává Lisabonská smlouva vyjednání smlouvy, která by ošetřila detaily vystoupení. Konkrétněji čl. 50 SEU předpokládá, že „Unie sjedná a uzavře s tímto (vystupujícím) státem dohodu o podmínkách jeho vystoupení, s přihlédnutím k rámci jeho budoucích vztahů s Unií“. Ke schválení této smlouvy stačí kvalifikovaná většina členských států, což je méně než u běžné změny zřizovacích smluv, která vyžaduje jednomyslnost. Se smlouvou musí souhlasit také Evropský parlament a musí být konzultována Evropská komise. Pokud se smlouvu o vystoupení z EU nepodaří dohodnout během dvou let od notifikace úmyslu vystoupit, končí členství vystupujícího státu uplynutím dvou let od oznámení úmyslu vystoupit. Dvouletou lhůtu pro vyjednávání ale může na žádost vystupujícího státu Evropská rada jednomyslným rozhodnutím prodloužit (čl. 50 odst. 3 SEU).

Jednání o smlouvě ošetřující ukončení britského členství v EU podle očekávání v roce 2017 započala, ale Spojené království a EU27 během nich akcentovaly odlišné prvky budoucích brexitových a postbrexitových smluv. EU27 mělo zájem primárně na uzavření „rozvodové“ smlouvy ukončující britské členství v EU, která by např. garantovala práva nabytá unijními občany a firmami ještě před brexitem. Spojené království naopak akcentovalo provázanost mezi „rozvodovou“ smlouvou se smlouvami, které by v dlouhodobé perspektivě upravily vztahy mezi Spojeným královstvím a EU27 po brexitu, např. v oblasti obchodních vztahů, vzájemném uznávání standardů nebo režimu dopravy mezi EU27 a postbrexitovým Spojeným královstvím. [103] Preferovanou podobu vyjednávání nakonec prosadila EU27, když nejdříve začala jednání o „rozvodové“ smlouvě mezi Spojeným královstvím a EU27 a až poté, co Evropská rada uznala, že jednání o tomto dokumentu dostatečně pokročila, začala alespoň předběžná jednání o postbrexitovém smluvním režimu, jejichž výsledkem se stala politická deklarace, [104] očekávající sice uzavření „ambiciózního ekonomického partnerství“, ale již např. nepočítající s neomezeným pokračováním volného pohybu osob mezi Spojeným královstvím a EU27. Samotné smlouvy upravující dlouhodobé vztahy po brexitu nicméně formálně mohou být uzavřeny až poté, co Spojené království z Evropské unie vystoupí, a to podle standardní procedury pro uzavírání smluv mezi EU a neunijními státy.

Smlouva o vystoupení Spojeného království z EU [105] byla na politické úrovni dojednána v listopadu 2018. Jde o relativně dlouhý dokument srovnatelný rozsahem (několik stovek článků) se SFEU. Podle smlouvy Spojené království sice vystoupilo z Evropské unie (a přestalo např. být zastoupeno v unijních institucích nebo se podílet na unijním legislativním procesu), nepřetnulo ale okamžitě své vazby na EU27. Zejména až do konce roku 2020 poběží přechodné období, během kterého zůstává Spojené království součástí unijního vnitřního trhu a i nadále zde platí většina unijních pravidel. Navíc i po uplynutí přechodného období budou mít Spojené království a EU27 povinnost respektovat většinu nabytých předbrexitových práv (resp. práv nabytých před uplynutím přechodného období), jako jsou rezidenční práva unijních občanů usazených ve Spojeném království a práva britských občanů usídlených v EU27. Rovněž v případě, že by se do konce přechodného období nepodařilo dojednat nepříliš zatěžující režim na hranici mezi Irskou republikou a Severním Irskem (tj. režim bez pohraniční infrastruktury a hraničních kontrol), mělo by podle brexitové smlouvy pokračovat začlenění Severního Irska (nebo dokonce celého Spojeného království) do unijního celního prostoru. Právě tato „irská pojistka“ se stala jedním z důvodů, proč předběžné schvalování brexitové dohody v britském parlamentu spustilo politickou a ústavní krizi. Přehled struktury brexitové smlouvy podává tabulka.

Tabulka 1.3 Struktura brexitové smlouvy

Sekce

Články

Agenda

Společná ustanovení

1–8

Definice pojmů v brexitové dohodě a výkladová pravidla

Práva občanů

9–3 9

Zachování práv nabytých před brexitem (uplynutím přechodného období) unijními občany ve Spojeném království, resp. britskými občany v EU27

Oddělení regulačních režimů Spojeného království a EU27

4 0–1 25

Celní a daňová pravidla, duševní vlastnictví, soudní spolupráce v trestních, občanských a obchodních věcech, ochrana osobních údajů

Dobíhající řízení v unijních institucích

Přechodné období

12 6–1 32

Zvláštní režim pro vztahy Spojeného království a EU27 mezi brexitem a koncem roku 2020

Finanční záležitosti

13 3–1 57

Britské platby do unijního rozpočtu

Vyplacení britského kapitálu z Evropské centrální banky a Evropské investiční banky

Institucionální a závěrečná ustanovení

15 8–1 85

Dobíhající pravomoci SDEU

Zvláštní výbory pro řešení sektorových problémů

Režim řešení sporů mezi Spojeným královstvím a EU27 o výklad brexitové smlouvy

Protokol o Severním Irsku

Protokol o základnách na Kypru

Protokol o Gibraltaru

Zdroj: sestaveno autorem.

Na politické úrovni dojednaná dohoda o britském vystoupení z EU ale narazila na neochotu Dolní sněmovny odsouhlasit své vládě její formální podpis. Místo toho londýnský parlament premiérku T. Mayovou vyzýval k vyjednání nové, pro Spojení království výhodnější verze brexitové smlouvy. Na argumentaci premiérky, že v případě neschválení brexitové smlouvy hrozí Spojenému království po uplynutí dvouleté lhůty „supertvrdý“ brexit bez jakéhokoliv bilaterálního rámce postbrexitových vztahů, odpovídali její kritici požadavkem, aby britská vláda požádala o prodloužení vyjednávacího období. Pozice britské premiérky nebyla usnadněna ani další soudní intervencí do brexitového procesu, když SDEU v kauze Wightman (C-621/18 Andy Wightman a další v. Secretary of State for Exiting the European Union ) deklaroval právo Spojeného království brexitový proces jednostranně ukončit prostým zasláním dopisu Evropské radě oznamujícím změnu svého postoje. [106] Kritikům brexitové dohody tak SDEU poskytl dodatečný argument ve prospěch tvrzení, že se Spojené království může snadno vyhnout vystoupení z EU v případě, že by se nepodařilo brexitovou dohodu revidovat.

Nakonec T. Mayová o prodloužení brexitových jednání úspěšně požádala a ještě jeden odklad byl Evropskou radou potvrzen novému premiérovi B. Johnsonovi. Prodloužení původní dvouleté lhůty až na konec ledna 2020 využil B. Johnson k vyjednání modifikace „irské pojistky“ [107] a zejména ke svému volebnímu vítězství v předčasných parlamentních volbách v prosinci 2019. Dolní sněmovna s jasnou konzervativní (a staronovému premiérovi loajální) většinou již podpisu brexitové dohody nebránila. Podepsání brexitové dohody proto B. Johnsonovi westminsterský parlament povolil, následoval (spolu)podpis předsedů Evropské rady a Evropské komise v Bruselu, poté podpis britským premiérem v Downing Street a nakonec brexitovou dohodu schválil i Evropský parlament. Členem Evropské unie přestalo být Spojené království 1. února 2020 a nejméně do konce téhož roku poběží i přechodný režim britských vztahů s EU27 předvídaný v brexitové dohodě. Přehled fází vyjednávání brexitové dohody obsahuje tabulka.

Tabulka 1.4 Fáze vyjednávání brexitové dohody

Období

Fáze vyjednávání

Politický kontext v EU27

Politický kontext ve Spojeném království

Výsledek

6/2016–3/2017

Mezidobí mezi brexitovým referendem a oznámením úmyslu vystoupit Evropské radě

Oslaben britský vliv

Institucionální reflexe očekávaného brexitu

Příprava vyjednávacího týmu na straně EU27

Změna na postu premiéra/ky

Spor mezi vládou a parlamentem o pravomoc rozhodnout o spuštění brexitu

Rozhodnutí Nejvyššího soudu v kauze Miller

Odeslání britského dopisu o úmyslu vystoupit Evropské radě

4/2017–11/2018

Vyjednávání brexitové smlouvy

Vyjednávání skrze tým EK vedený M. Barnierem pod politickým vedením Evropské rady

Spor o finanční závazky Spojeného království

Pozdější zahájení jednání o rámci postbrexitových vztahů

Možnost vyloučit zástupce britské vlády z jednání Evropské rady a Rady, když se jedná o brexitu

Vyjednávání skrze tým vedený Davidem Daviesem a později Olly Robinsem

Parlamentní volby a oslabení konzervativní premiérky T. Mayové

Politická dohoda o brexitové smlouvě

12/2018–3/2019

Debata o brexitové smlouvě v londýnském parlamentu

Odmítnutí Dolní sněmovny povolit vládě brexitovou dohodu podepsat

Kritika T. Mayové a její přislib rezignovat

Schválení prodloužení lhůty pro vyjednávání brexitové smlouvy o šest měsíců

4/2019–10/2019

Debata o brexitové smlouvě v londýnském parlamentu

Volby do EP s britskou účastí (největší počet mandátů Brexit Party, následovaná liberály)

Modifikace klauzule o irské pojistce v brexitové dohodě

B. Johnson vybrán konzervativci na post premiéra

Rebelie části konzervativních poslanců vůči B. Johnsonovi

Pokračující neochota Dolní sněmovny povolit vládě podpis brexitové dohody

Schválení prodloužení lhůty pro vyjednávání brexitové smlouvy o šest měsíců

11/2019–1/2020

Závěrečná fáze brexitových jednání

Schválení brexitové dohody Evropskou radou

Schválení brexitové dohody EP

Předčasné parlamentní volby

Souhlas parlamentu s brexitovou dohodou a její podpis konzervativní vládou

Vystoupení Spojeného království z EU

2/2020–12/2020

Postbrexitové přechodné období

Jednání se Spojeným královstvím o postbrexitové obchodní dohodě

Jednání s EU27 o nové postbrexitové obchodní dohodě

Jednání s neunijními státy o nových obchodních dohodách

Zdroj: sestaveno autorem.

1.3 Principy unijního práva a unijní obyčej

1.3.1 Význam a zakotvení principů unijního práva

Principy unijního práva jsou tradičně považovány za další složku unijního primárního práva, doplňující pravidla obsažená v unijních smlouvách. Na principy unijního práva coby součásti unijního právního pořádku v současnosti odkazují, byť nepříliš konkrétně, rovněž samotné zřizovací smlouvy. Článek 6 odst. 3 SEU výslovně deklaruje, že obecné zásady práva EU jsou tvořeny „základními právy, která jsou zaručena Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod“, a také právy, která „vyplývají z ústavních tradic společných členským státům.“ Od principů unijního práva podle čl. 6 odst. 3 SEU coby pramenů práva se odlišují strukturální principy unijního práva, jako je princip přednosti, přímého účinku nebo loajální spolupráce, o kterých pojednává kapitola věnovaná členským státům a evropské integraci.

Z formulace ve čl. 6 SEU je zřejmé, že zde existuje velký prostor pro výklad Soudním dvorem EU, např. kvůli rozdílům přístupu k některým právům v ústavních systémech jednotlivých unijních států. Soudní dvůr byl ostatně tím unijním aktérem, který unijní (či tehdy komunitární) právní systém poprvé o principy práva obohatil pomocí své judikatury, a to ještě předtím, než unijní (komunitární) zřizovací smlouvy začaly obecné právní principy vůbec zmiňovat. Soudní dvůr tak reagoval zejména na kritiku, že evropská integrace opomíjí lidskoprávní otázky. Pokud Soudní dvůr nebyl schopen nalézt dostatečně intenzivní lidskoprávní garance v pozitivním (tehdejším) komunitárním právu, „vypůjčil“ si je z ústavních a mezinárodních předpisů a začlenil je do (tehdejšího) komunitárního práva jako jeho obecné právní principy. Tuto možnost má k dispozici Soudní dvůr i v současnosti, i když mnoho lidskoprávních pravidel již bylo inkorporováno do Listiny základních práv Unie nebo do unijní legislativy. Argumentace unijními lidskoprávními principy tak může být užitečná např. v kauzách týkajících se zemí, které si vyjednaly z Listiny základních práv Unie výjimku (Irsko, Polsko). [108]

Z povahy věci není možné sestavit přesný a konečný katalog principů unijního práva. Spíše jde o neustávající vzájemný dialog mezi SDEU, státy, unijními institucemi a soukromými aktéry založený na argumentaci proměňujícím se katalogem ústavních a mezinárodněprávních dokumentů. Někdy je SDEU schopen zformulovat i princip unijního práva, který není ústavami nebo lidskoprávními předpisy obvykle výslovně zmiňován, jako když v roce 2014 v souvislosti se službami internetových vyhledávačů deklaroval existenci „práva být zapomenut“ coby součásti unijního práva (C-131/12 Google Spain a Google) a následně v roce 2019 omezil teritorální aplikaci tohoto principu pouze na unijní území (C-507/17 Google LLC). [109]

Principy unijního práva slouží zejména jako korektiv unijních právních aktů, neboť porušení unijních právních principů je důvodem pro zrušení unijní legislativy nebo jiného právního aktu Soudním dvorem EU. V případě kolize mezi unijním principem a výslovným pravidlem ve zřizovacích smlouvách pak uplatňuje Soudní dvůr balancující přístup, kdy v konkrétním případě posoudí, které pravidlo převáží. V (předlisabonské) kauze Schmidberger (C-112/00) tak např. Soudní dvůr posuzoval řádně ohlášenou demonstraci ekologických aktivistů na brennerské dálnici, která bránila provozu kamionů mezi Rakouskem a Itálií. Soudní dvůr prohlásil, že součástí unijního práva není pouze právo na volný pohyb zboží a služeb, výslovně garantované zřizovacími smlouvami, ale také svoboda shromažďování, na kterou unijní zřizovací smlouvy v předlisabonské EU nanejvýš odkazovaly, ale kterou výslovně garantovaly ústavy ve všech členských státech. V konkrétním případě pak dle unijních soudců převážila svoboda shromažďování a blokáda byla shledána s unijním právem v souladu. [110] Podobně dal Soudní dvůr přednost právu na ochranu lidské důstojnosti před pravidly pro volný pohyb zboží a služeb při posuzování německého zákazu her simulujících zabíjení lidí (C-36/02 Omega). O několik let později v kauze Laval (C-341/05) ale Soudní dvůr posuzující unijní dimenzi legality blokády lotyšské stavební firmy, realizující ve Švédsku stavební zakázku, ze strany švédských odborů dal naopak přednost unijním pravidlům pro volný pohyb služeb před svobodou sdružování a odborovými právy, i když i tato práva podle Soudního dvora patří mezi principy chráněné unijním právem. [111]

1.3.2 Případová studie: svoboda projevu v Evropské komisi

Hledání přesné podoby unijních právních principů lze dobře demonstrovat na příkladu debaty o hranicích svobody projevu pracovníků Evropské komise. Klíčovou kauzou zde byl spor o legalitu propuštění Bernarda Connollyho z postu vedoucího odboru v Generálním ředitelství pro hospodářské a sociální záležitosti (C-274/99 Connolly v. Evropská komise). Výpověď z roku 1995 byla důsledkem disciplinárního řízení zahájeného poté, co Connolly vydal knihu „The Rotten Heart of Europe: The Dirty War for Europe’s Money“ (Prohnilé srdce Evropy: Špinavá válka o evropské peníze), ve které kritizoval projekt společné evropské měny. V knize přitom Connolly popsal své zkušenosti s fungováním mechanismu směnných kurzů a přípravou eurozóny z perspektivy pracovníka Komise a využil zde informace, které získal díky své pozici uvnitř této instituce.

Disciplinární řízení se opíralo o služební řád EK, podle kterého každá publikační činnost zaměstnance Evropské komise musela být předběžně schválena jeho nadřízeným, což se v případě pana Connollyho pochopitelně nestalo. Connolly namítal, že tato ustanovení služebního řádu porušovala principy svobody projevu garantované všemi členskými státy i Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (EÚLP). Disciplinární komise i soudní orgány Evropské unie ale argumenty pana Connollyho nepřijaly. Uznaly sice, že svoboda projevu je jedním z principů garantovaných unijním právem, ale při aplikaci tohoto principu na konkrétní spor je třeba najít vyvážený kompromis i s jinými unijními pravidly. V případě pana Connollyho hranice jeho svobody projevu byly omezeny ve členských státech i v unijních institucích zejména principem loajality pracovníků vůči vlastní instituci, která je obzvlášť akcentována u osob zastávajících vedoucí funkce. Porušení tohoto principu panem Connollym bylo dle Soudního dvora tak závažné, že v konkrétním sporu převážil zájem na řádném fungování administrativního aparátu Evropské komise nad individuální svobodou projevu. [112]

Kauzou Connolly se ale debata o hranicích projevu uvnitř EU neuzavřela. Například již v roce 2001 Soudní dvůr rozhodl ve sporu o mezích svobody projevu pracovníků institucí Evropské unie ve prospěch možnosti publikovat názory odchylující se od oficiální názorové linie instituce. V kauze Cwik (C-340/00 P) posuzoval Soudní dvůr spor Michaela Cwika, úředníka Evropské komise, který na odborné konferenci prezentoval (se svolením svého nadřízeného) své osobní názory na další vývoj evropské měnové integrace. Následně ale Cwikovi nadřízení nepovolili publikaci příspěvku ve sborníku konference, protože se dle jejich názoru Cwikův příspěvek vyjadřoval k problému, ke kterému dosud Komise nepřijala jednoznačné stanovisko. Soudní dvůr ale zamítavé rozhodnutí Komise k publikaci textu zrušil s odkazem na trojici skutečností: Cwikův názor nešel přímo proti názorům Komise, ale pouze ukazoval na jeden z možných směrů dalšího vývoje; z charakteru textu bylo zřejmé, že Cwik vyjadřuje své osobní názory, a nikoli oficiální stanovisko Komise; text byl určen odborné veřejnosti, u které je možné očekávat obeznámenost s problémem a heterogenitou názorů na jeho řešení.

Na kauzy Connolly a Cwik reagovala Kinnockova reforma Evropské komise, která zavedla pro publikační aktivity pracovníků Evropské komise volnější režim. Úředníkům EK je výslovně uznáno právo na svobodu projevu, byť „s náležitým zřetelem na zásady loajality a nestrannosti“. Publikování již nepodléhá předběžnému souhlasu nadřízeného pracovníka, ale zároveň zůstala zachována notifikační povinnost a právo Evropské komise zabránit publikaci materiálů, které by mohly vážně ohrozit oprávněné zájmy Evropské unie. [113]

1.3.3 Unijní obyčej

Po vzoru mezinárodního obyčeje [114] by mohl být mezi prameny unijního práva zařazen také unijní obyčej coby následek dlouhodobé praxe členských států nebo unijních institucí s úmyslem vytvořit závazné pravidlo unijního práva. Není přitom vůbec jisté, zda v procesu evropské integrace jakýkoli unijní obyčej vůbec někdy vznikl. Důvodem pro takto opatrné tvrzení je jednak absence zmínky o unijním obyčeji ve zřizovacích smlouvách (na rozdíl od odkazu na obecné zásady unijního práva) nebo ve Statutu Soudního dvora EU (na rozdíl od zmínky o mezinárodním obyčeji ve Statutu Mezinárodního soudního dvora), stejně jako rychlost vývoje evropské integrace, poskytující unijním aktérům jen omezený čas pro ustavení dlouhodobé praxe nutné ke vzniku obyčejového pravidla.

Coby kandidát na unijní obyčej je nejčastěji uváděn tzv. lucemburský kompromis, který vznikl jako reakce na francouzský bojkot Rady ministrů (tzv. politiku prázdné židle) v 60. letech. Lucemburský kompromis měl zaručovat, že Rada bude v záležitostech obzvlášť citlivých pro některý stát rozhodovat jednomyslně, i když by formální procesní pravidla umožňovala Radě rozhodnout kvalifikovanou většinou. Lucemburský kompromis byl ale založen pouze na prohlášení členských států a jejich následném chování při hlasování v Radě. Nebyl nikdy inkorporován do zřizovacích smluv, a proto jej členské státy nemusely ratifikovat. V praxi byl lucemburský kompromis respektován až do 80. let, zejména v oblasti zemědělské politiky a rybolovu, i když se na něj členské státy výslovně odvolávaly jen výjimečně. Od 80. let pak lucemburský kompromis vyšel z užívání a na rozhodování Rady přestal, i přes občasné pokusy o jeho resuscitaci, mít vliv. [115] Pokud by začal být dlouhodobě respektován při výběru předsedy Evropské komise systém spitzenkandidátů (podrobně rozebraný v následující kapitole) a zmírnila by se i rétorika Evropské rady odmítající závazný charakter celé procedury, mohla by si pozici unijního obyčeje nárokovat i tato institucionální novinka. Po zkušenosti s výběrem předsedkyně EK v roce 2019 se to ale nezdá pravděpodobné.

1.4 Právní akty Evropské unie

1.4.1 Struktura a typologie právních aktů EU

Právní akty Evropské unie, označované také jako sekundární unijní právo, jsou tvořeny aktivitou unijních institucí v rozsahu a způsobem předvídanými zřizovacími smlouvami, smlouvami o přistoupení nebo jinými unijními právními akty. Právní akty EU nepotřebují ke své platnosti ratifikaci ve členských státech; postačuje přijetí unijní institucí nebo institucemi a (u vybraných typů unijních právních aktů) také zveřejnění v Úředním věstníku EU. V českém právu by byly vnitrostátními protějšky jednotlivých druhů unijních právních aktů české zákony, podzákonné normy (nařízení vlády, vyhlášky ministerstev) i rozhodnutí správních orgánů.

Zřizovací smlouvy podle čl. 288 SFEU předpokládají, že budou unijní instituce přijímat zejména následující druhy právních aktů: nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a stanoviska. Výčet ve čl. 288 SFEU ale není vyčerpávající. Unijní instituce přijímají i další druhy právních norem, označovaných obvykle jako atypické unijní akty, atypické sekundární právní normy nebo unijní akty sui generis . Patří mezi ně např. sdělení, bílé knihy, zelené knihy nebo akční plány; při širokém výkladu lze mezi atypické unijní akty řadit také závěry Evropských rad. V unijním právu navíc „přežívají“ právní akty EU přijaté podle předlisabonských předpisů, jako jsou rámcová rozhodnutí v trestněprávní oblasti (čl. 35 odst. 2 předlisabonské SEU).

Pro přehlednost hierarchie unijních právních aktů je důležité, že Lisabonská smlouva poprvé začala rozlišovat mezi unijními právními akty, které jsou legislativní povahy (čl. 289 SFEU), nelegislativními právními akty v přenesené pravomoci (čl. 290 SFEU) a prováděcími právními akty (čl. 291 SFEU).

Legislativní unijní akty jsou definovány jako předpisy přijaté unijními institucemi řádným nebo zvláštním legislativním postupem definovaným ve zřizovacích smlouvách. Mají nejčastěji podobu „velkých“ nařízení a směrnic přijímaných Radou a EP, případně samotnou Radou. Teoreticky ale nic nebrání tomu, aby unijní legislativní akty řešily i marginální otázky; pro jejich určení coby legislativního aktu je důležitý proces, kterým jsou přijaty. Úpravu některé agendy vyhrazuje Lisabonská smlouva legislativním aktům, jako např. u unijních předpisů zakazujících diskriminaci na základě státní příslušnosti (čl. 18 SFEU), sektorových směrnic pro svobodu usazování (čl. 50 odst. 1 SFEU), trvalých prvků unijního společného azylového systému (čl. 78 odst. 2 SFEU) nebo při stanovení europeizovaných trestných činů (čl. 83 odst. 1 SFEU).

Unijní nelegislativní právní akty přijímané v přenesené pravomoci přijímá Evropská komise, pokud jí tuto pravomoc unijní legislativní akt svěří (deleguje). Delegace se přitom smí týkat výlučně doplnění nebo pozměnění nepodstatných prvků legislativního aktu. Zřizovací smlouvy přitom neříkají, co je považováno za „nepodstatný“ prvek unijní legislativy, a proto se zde – nikoli překvapivě – často střetávají výklady Rady, Evropského parlamentu a Evropské komise, např. zda je vymezení působnosti právního aktu jeho podstatným prvkem. Unijní akty podle čl. 290 SFEU lze formálně identifikovat poměrně snadno, protože ve svém názvu musejí obsahovat slova „v přenesené pravomoci“ (čl. 290 odst. 3 SFEU). Příkladem může být nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/945 ze dne 12. března 2019 o bezpilotních systémech a o provozovatelích bezpilotních systémů ze třetích zemí, kterým se dolaďují některé technické a orientační detaily (legislativního) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/1139 ze dne 4. července 2018 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Agentury Evropské unie pro bezpečnost letectví.

Unijní právní akty mohou také svěřit Komisi (anebo výjimečně i Radě) pravomoc přijímat další unijní právní akty ke svému provedení (čl. 291 odst. 1 SFEU). Unijní právní normy přijaté podle režimu čl. 291 SFEU musejí mít ve svém názvu označení „prováděcí“ (čl. 291 odst. 4 SFEU). Na rozdíl od právních aktů v přenesené pravomoci se prováděcí unijní právní akty nepokoušejí původní legislativní normu modifikovat (byť v nepodstatných záležitostech), ale jejich cílem je zajištění účinné aplikace legislativní normy v praxi. Příkladem je prováděcí nařízení Komise 2016/2222 ze dne 5. prosince 2016, kterým se pro účely celní praxe dolaďuje výklad pojmu „vánoční výrobky“. Hranice mezi oběma druhy nelegislativních norem se ale pořád dolaďují zejména pomocí judikatury Soudního dvora EU. [116]

Nařízení, směrnice, rozhodnutí a doporučení/stanoviska se odlišují svými strukturálními vlastnostmi a svou rolí v právním pořádku Evropské unie. Někdy Lisabonská smlouva vyžaduje pro konkrétní oblast evropské integrace konkrétní druhy právního aktu (např. směrnici při koordinaci diplomatické a konzulární ochrany unijních občanů podle čl. 23 SFEU nebo při europeizaci trestných činů podle čl. 83 odst. 1 SFEU, zatímco pravidla fungování Eurojustu musí být podle čl. 85 odst. 1 SFEU stanovena nařízením), zatímco jindy je volba právního aktu ponechána na politické úvaze institucí, které jej navrhují a přijímají (např. při tvorbě unijního azylového systému mají být řádným legislativním postupem přijímána podle čl. 78 odst. 2 SFEU „opatření“ nebo podle čl. 22 odst. 1 SFEU má Rada přijmout „podrobnou úpravu“ volebních pravidel EP). Volba formy právního aktu tak může vyjádřit i skepsi k dosavadní podobě evropské integrace, jako když Evropská komise navrhla po migrační krizi v roce 2015 nahradit dosavadní směrnice upravující unijní azylové standardy novými, přímo působícími nařízeními. [117]

Nařízení má podle čl. 288 SFEU „obecnou působnost“ a je „závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech“. Soudy, orgány veřejné správy i soukromé subjekty tak mohou nařízení použít okamžitě; nemusejí čekat na jeho převedení do formy domácích právních předpisů. Analogií nařízení v českém právu by byl zákon (pokud by nařízení bylo přijato legislativním postupem) nebo podzákonné obecně závazné pravidlo typu nařízení vlády nebo vyhlášky ministerstva.

Protože cílem nařízení je jeho používání vnitrostátními aktéry bez „filtru“ v podobě vnitrostátní implementace, unijní státy nejenže nařízení nemusejí implementovat, ale ani je implementovat nesmějí (C-34/73 Variola). Dokonce je jim zakázáno přijmout vlastní závazná výkladová pravidla pro aplikaci nařízení domácími subjekty (C-94/77 Zerbone). [118] Důvodem je obava, že by v důsledku implementace nařízení do právních předpisů členských zemí došlo k vytvoření desítek velmi podobných, ale přesto odlišných regulačních režimů, kde by jednotlivé členské státy zohlednily své národní právní tradice a případně se snažily nařízení „vylepšit“ či učinit domácím subjektům přehlednějším. Zákaz implementace tak má být zárukou jednotné podoby nařízení aplikovaného na celém území EU. Výjimkou ze zákazu implementace je pouze situace, kdy nařízení přijetí domácího předpisu přímo vyžaduje. Nejčastěji je důvodem k přijetí domácích předpisů provádějících nařízení úprava územní příslušnosti domácích orgánů, které budou na základě nařízení rozhodovat, jako když nařízení o evropské občanské iniciativě [119] od členských států vyžaduje, aby stanovily domácí orgány odpovědné za kontrolu a certifikaci systémů pro online sběr popisů podporujících občanskou iniciativu. [120] Jen výjimečně bývá legislativní volnost členského státu při provádění unijního nařízení mnohem širší, jako když unijní obecné nařízení o ochraně osobních údajů [121] výslovně ve svém čl. 23 umožňuje členským státům ve vybraných případech snížit obecnou úroveň ochrany poskytovanou unijním nařízením. Nic také členskému státu nebrání, aby ze svého právního systému odstranil ty vnitrostátní předpisy, které s unijním nařízením kolidují. Z pohledu unijního práva jde ale spíše o servis domácím subjektům, které mají povinnost řídit se nařízením bez ohledu na (ne)existenci konkurujících domácích předpisů.

Směrnice je asi nejzajímavější druh unijního právního aktu. Podle SFEU je směrnice „závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo“, ale členským státům je výslovně ponechána „volba formy a prostředků“ k dosažení požadovaného výsledku (čl. 288 SFEU). Smlouva o Ústavě pro Evropu proto navrhla označovat směrnice jako evropské rámcové zákony, zatímco Lisabonská smlouva se přidržela původní terminologie.

Volnost unijních států při implementaci směrnice se týká výběru typu vnitrostátní právní normy, kterou k provedení směrnice použijí, tj. zda např. půjdou cestou novelizace domácí legislativy, nebo úpravou závazných podzákonných přepisů. Nestačí ale pouhá neformální změna administrativní praxe nebo deklarace o nevynucování domácích pravidel kolidujících s požadavky směrnice. [122] Volnost států při volbě implementačních nástrojů mohou omezit také jejich vlastní ústavní pravidla, jako když česká ústava požaduje zákonné zakotvení pravidel ukládajících povinnost soukromým osobám (ústavní čl. 2 odst. 4) nebo při definování skutkových podstat trestných činů (čl. 39 Listiny základních práv a svobod).

Dalším flexibilním prvkem směrnice je načasování její implementace. Směrnice obvykle stanoví pouze lhůtu nebo lhůty, [123] dokdy musí být implementována. Podle interinstitucionálních dohod by implementační lhůta směrnic „obecně neměla být delší než dva roky“, ale lhůta v konkrétní směrnici je vždy výsledkem politického kompromisu během jednání v unijních institucích. Unijním státům ale nic nezabraňuje dosáhnout cílů směrnice v domácí legislativě i dříve. Stát od státu se může lišit nejen právní forma nebo načasování implementace směrnice, ale také způsob dosažení jejích cílů. Protože každý unijní stát začíná při implementaci z jiné „startovní čáry“ domácích pravidel a socio-ekonomické situace, vyžaduje směrnice od jednotlivých států v praxi odlišnou intenzitu aktivity (teoreticky může dokonce nastat i situace, kdy stát není nucen kvůli směrnici domácí pravidla změnit vůbec a stačí mu pouze notifikovat již existující domácí předpisy Evropské komisi), ale také rozhodnutí, jak rozložit náklady implementace mezi veřejné rozpočty a soukromé subjekty. Relativně velkou volnost při legislativním uvážení má stát obvykle také při nastavení formy a intenzity sankcí za porušování směrnice.

Velmi často se směrnice omezují na stanovení minimálních cílů či standardů požadovaných od členských států, nebrání ale (explicitně nebo implicitně), aby jednotlivé unijní státy sledovaly cíle ambicióznější. To se může projevit např. v zavedení nebo zachování náročnějších vnitrostátních standardů, než je požadavek směrnice. Příklad může poskytnout směrnice označovaná jako „televize bez hranic“, která stanovila minimální pravidla pro ochranu spotřebitele týkající se televizní reklamy na alkoholické nápoje (na rozdíl od úplného zákazu reklamy na tabákové výrobky), a umožňovala tak unijním zemím regulovat reklamu na alkohol vysílanou firmami se sídlem na svém území přísněji, a to včetně jejího úplného zákazu v televizním vysílání. [124] Praxe „vylepšování“ směrnic příliš detailní implementací (označovanou jako „gold-plating“) je ale rovněž často kritizována jako skrytá forma posilování pravomocí vnitrostátních regulačních orgánů, které se zaštiťují nutností implementovat směrnici, nebo výsledek tlaku lobbistických aktérů na domácí úrovni. [125]

Dalším standardním prvkem směrnice je povinnost unijního státu informovat Evropskou komisi o vnitrostátních implementujících normách. Tato notifikační povinnost by měla Evropské komisi zjednodušit kontrolu včasnosti a řádnosti implementace v jednotlivých unijních zemích. Chybějící nebo nesprávná implementace směrnic je totiž tradičně jednou z nejčastěji postihovaných příčin porušování unijního práva členskými státy. [126] K častému implementačnímu deficitu u směrnic přispívá také nutnost často do procesu implementace zapojit vnitrostátní parlament, nad kterým má vláda členského státu mnohem menší kontrolu než nad státní správou, a často proto nemůže zabránit časovým prodlevám nebo deformacím konečné podoby implementujícího vnitrostátního předpisu. O významu přikládaném notifikační povinnosti ostatně svědčí i skutečnost, že v řízení pro porušení unijního práva Lisabonská smlouva posílila právě sankční mechanismus za nenotifikaci směrnic (podrobnosti v kapitole o unijním soudnictví).

Rozhodnutí je z hlediska právní analýzy i diskrece unijních států méně komplikovaným druhem unijního právního aktu než směrnice. Podle čl. 288 SFEU je rozhodnutí „závazné v celém rozsahu“, čímž může připomínat unijní nařízení. Obecnou normativní povahu rozhodnutí ale oslabuje pravidlo, že pokud jsou v rozhodnutí uvedení nebo od počátku identifikovatelní jeho adresáti, je rozhodnutí závazné pouze pro ně. [127] Adresáty rozhodnutí mohou být soukromé právnické nebo fyzické osoby (např. rozhodnutí Evropské komise o uložení pokuty firmě XY za zneužití dominantního postavení), členské státy nebo unijní instituce (např. jednací řád Rady). Rozhodnutí mohou být ale určena i širšímu okruhu osob, jako když byla rozhodnutím Rady v roce 2010 nastavena vnitřní struktura Evropské služby pro vnější činnost.

Doporučení a stanovisko jsou příkladem unijního nezávazného „soft-law“. I když neobsahují závazná pravidla unijního práva, slouží unijní doporučení a stanoviska jako indikátor jeho budoucího vývoje. Materie obsažená ve stanoviscích a doporučeních bývá totiž v budoucnosti často začleněna do závazných směrnic či nařízení; nikoli však automaticky, ale až pro proběhnutí standardní normotvorné procedury, která vyústí v přijetí závazné unijní právní normy. V jiných případech je vydání doporučení procesním krokem v komplexnější unijní proceduře s politickými nebo právními důsledky, jako když v roce 2016 adresovala Evropská komise Polsku několik doporučení reagujících na reformu polského ústavního soudnictví. Komise tak učinila v rámci své iniciativy pro posílení právního státu a současně Polsku pohrozila, že v případě nerespektování doporučení bude vážně uvažovat o zahájení řízení podle čl. 7 SEU; k čemuž nakonec došlo. [128]

Unijními doporučeními nebo stanovisky se také inspirují členské státy při přijímání domácí závazné legislativy; ani v takovém případě nejde o automatický proces, ale o důsledek autonomního rozhodnutí členského státu. Stanoviska a doporučení rovněž mohou sloužit jako výkladový prostředek při aplikaci závazných unijních norem a jejich výklad se může stát i předmětem předběžné otázky položené Evropskému soudnímu dvoru (C-322/88 Grimaldi). [129] Neformální vliv doporučení na rozhodovací praxi členských států byl rovněž důvodem, proč se Belgie (byť nakonec neúspěšně) pokusila dosáhnout přezkumu platnosti jí adresovaného doporučení před SDEU, i když o soudní kontrole nezávazných unijních právních aktů unijní procesní předpisy mlčí (C-16/16 Belgie v. EK).

Jak již bylo zmíněno, unijní instituce obohacují unijní právo rovněž o druhy právních aktů, se kterými čl. 288 SFEU nepočítá. Mezi nejvlivnější druhy atypických unijních právních aktů patří bílé a zelené knihy. Bílá kniha (anglicky „White Paper“) obsahuje katalog norem, které považuje Evropská komise za nutné či vhodné přijmout k uskutečnění některého cíle evropské integrace. Proslulou se stala například Bílá kniha pro dokončení vnitřního trhu z roku 1985, obsahující nástin zhruba tří set právních aktů, které byly podle Delorsovy komise nezbytné pro odstranění zbývajících překážek pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy. Volněji formulovaný obsah pak měla např. „Bílá kniha o budoucnosti Evropy – Úvahy a scénáře pro EU27 v roce 2025“, připravená v roce 2017 Evropskou komisí pod předsednictvím J. C. Junckera, která obsahovala nástin pěti scénářů budoucího vývoje Evropské unie. Samotná bílá kniha však není formálním legislativním návrhem. Jde spíše o sektorový legislativní plán Evropské komise. Vydání „bílé knihy“ často předchází publikace „zelené knihy“ (anglicky „Green Paper“), která v konkrétní oblasti evropské integrace identifikuje klíčové, dosud unijním právem neřešené problémy a snaží se vyvolat veřejnou diskusi, ale ještě neobsahuje konkrétní návrhy jejich řešení prostřednictvím unijní legislativy. Někdy je proto „zelená kniha“ také označována jako „diskusní dokument“ („Discussion Paper“) Evropské komise. [130]

Sdělení (anglicky „communication“) Evropské komise pak obvykle informuje o názorech Evropské komise na další směřování evropské integrace a o hodnocení chování členských států nebo jiných institucí EU. V současnosti např. Evropská komise shrnuje svůj názor na ekonomický vývoj unijních států ve sdělení adresovaném Evropskému parlamentu, Radě, Evropské centrální bance i Euroskupině (tj. ministrům financí států eurozóny), přijímaném každoročně v rámci „evropského semestru“.

Sdělení mohou obsahovat také názor Evropské komise na výklad závazných norem unijního práva, jako v roce 2007 výkladové sdělení Evropské komise o odpadech, [131] ve kterém Evropská komise podala svůj výklad tehdy platné směrnice EP a Rady 2006/12/ES o odpadech. Sdělení zejména vymezilo z perspektivy Evropské komise samotný pojem „odpad“, na který se směrnice měla vztahovat. Zatímco směrnice definovala odpad jen obecně jako „jakoukoli látku nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze směrnice, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něj požaduje, aby se jich zbavil“, sdělení Evropské komise bylo mnohem podrobnější a kazuističtější, jako když odpovídalo na otázku, za jakých okolností je odpadem pro účely evropského práva struska a prach z výroby železa a oceli, zbytkové kamení z kamenolomů, nebo dokonce kravská mrva. Výklad unijního práva ve sdělení Evropské komise není pochopitelně závazný, nicméně indikuje, jak se bude Evropská komise v budoucnosti chovat (např. v řízeních před Soudním dvorem), a umožňuje unijním státům i soukromým subjektům se na očekávané chování Evropské komise lépe připravit. [132]

1.4.2 Tvorba unijních právních aktů

Proceduru tvorby unijní legislativy určují zřizovací smlouvy. Neexistuje přitom jednotná unijní legislativní procedura. Ta závisí na konkrétní oblasti evropské integrace, které se unijní právní akt týká. Příslušný článek SEU nebo SFEU, který zmocňuje unijní orgány k přijetí právního aktu, stanoví také postup, kterým lze unijní právní normu přijmout. Nejčastěji využívanými procedurami jsou řádný (čl. 289 odst. 1 a čl. 294 SFEU) nebo zvláštní (čl. 289 odst. 2 SFEU) legislativní postup, ale někdy stanoví zřizovací smlouvy i zvláštní proceduru, jako když má být podle čl. 31 SFEU přijat společný celní sazebník Radou na návrh Evropské komise, podle čl. 232 SFEU má přijmout samotný EP svůj jednací řád nebo podle čl. 113 SFEU Rada může jednomyslně po konzultaci s EP a Hospodářským a sociálním výborem harmonizovat pravidla pro nepřímé daně.

V současnosti je nejčastěji využívanou procedurou tvorby unijní legislativy řádný legislativní postup podle čl. 294 SFEU. Řádný legislativní postup formálně zavedla až Lisabonská smlouva, která ale vycházela z předlisabonského spolurozhodovacího postupu (kodecize) Evropského parlamentu a Rady (předlisabonský čl. 251 SES). Abstraktní popis řádného legislativního postupu je značně nepřehledný, např. ve srovnání s legislativní procedurou v českém parlamentu. Předpokládá zahájení legislativního procesu Evropskou komisí, která svůj legislativní návrh zašle zároveň Evropskému parlamentu a Radě. O legislativním návrhu musí Evropská komise informovat také vnitrostátní parlamenty, kterým se otevírá možnost aktivovat tzv. žlutou nebo oranžovou kartu (o kterých je pojednáno dále v této kapitole). Následující proceduru lze shrnout do následujících, na sebe navazujících kroků:

– Svůj postoj k návrhu zaujme v prvním čtení Evropský parlament.

– Na postoj Evropského parlamentu reaguje Rada, která může postoj EP schválit již v prvním čtení. V takovém případě je projednávaná unijní právní norma přijata. Častěji ale Rada k legislativnímu návrhu zaujme vlastní postoj (odlišný od postoje EP) a pošle jej zpět Evropskému parlamentu.

– EP ve druhém čtení může přijmout postoj Rady (a norma je přijata) nebo může postoj Rady výslovně odmítnout (a celá legislativní procedura skončí) anebo vrátí pozměněný návrh Radě.

– Rada ve druhém čtení může návrhy EP schválit (a unijní norma je přijata) nebo může předseda Rady po dohodě s předsedou EP svolat dohodovací (smírčí) výbor, složený ze zástupců Rady a stejného počtu poslanců EP vedených jedním z místopředsedů EP.

– V dohodovacím výboru se zástupci Rady a EP pokusí najít kompromisní znění unijní normy. Pokud se jim to podaří, směřuje návrh legislativy do třetího čtení v EP a Radě.

– Ve třetím čtení pak EP i Rada mohou schválit kompromisní znění unijního právního aktu, na kterém se shodl dohodovací výbor. V takovém případě je unijní právní akt konečně přijat. Stačí ale, aby tak jedna z obou institucí neučinila, a unijní legislativa není přijata ani ve třetím čtení.

– Pokud je unijní legislativní akt přijat, je na konci všech variant procedury nakonec vyhlášen v Úředním věstníku EU.

Rychlost výměny postojů a pozměňovacích návrhů mezi Evropským parlamentem a Radou se v průběhu řádné legislativní procedury postupně zvyšuje. Zatímco v prvním čtení nejsou EP ani Rada omezeni při formulaci svých postojů žádnými lhůtami, ve druhém čtení již mají EP i Rada na zformulování svého postoje každý jen tři měsíce. Dohodovací výbor má na nalezení kompromisu jen šest týdnů, stejně jako EP i Rada ve třetím čtení. Lhůty pro druhé čtení, jednání dohodovacího výboru a pro třetí čtení lze sice prodloužit, ale nanejvýš o jeden měsíc (u původně tříměsíční lhůty) nebo o dva týdny (u původně šestitýdenní lhůty).

Důvodem absence lhůty pro první čtení je zejména snaha poskytnout EP i Radě dostatek času pro důkladnou analýzu problému a zformování vlastních priorit. V této fázi probíhá v EP výběr poslance-zpravodaje/gestora pro projednávanou unijní normu, projednání v příslušném parlamentním výboru a nakonec debata o návrhu v plénu EP. V Radě je pak návrh probírán v pracovních skupinách, v COREPERu, složeném z velvyslanců členských států při EU, a až nakonec na ministerském zasedání Rady. Na všech úrovních se přitom může o návrhu jednat opakovaně, když se např. nejdříve dohodne obecný rámec a klíčové principy unijní právní normy a v dalších kolech jednání její detailní znění. Absence lhůt pro první čtení rovněž umožňuje ponechat po dlouhou dobu v pracovních skupinách Rady návrhy právních aktů, k jejichž přijetí nepanuje mezi členskými státy politická vůle bez toho, že by bylo třeba žádat Evropskou komisi o zpětvzetí jejího návrhu.

Časově náročný formát dohodovacího výboru a lhůty pro jeho rozhodnutí, obsažené ve čl. 294 SFEU, také vysvětlují snahu Rady i EP dohodnout se nejpozději ve druhém čtení a dohodovací fázi legislativního procesu se vyhnout. V letech 200 9–2 014 tak dohodovací výbor zasedal jen u přijímání osmi unijních právních norem a v následujících pěti letech nejednal dokonce ani jednou. [133] Význam dohodovacího výboru je oslaben také praxí již zmíněného neformálního „trialogu“ mezi Radou, EK a EP v dřívějších fázích legislativního procesu, který umožňuje vyjasnění preferencí a sladění postojů všech tří institucí mimo formální komunikační kanály předvídané v textu Lisabonské smlouvy. Význam trialogu podtrhuje i počet téměř dvanácti set trialogových schůzek v letech 2014–2019. [134]

Během prvního čtení v EP a Radě také běží lhůta, ve které se mohou vnitrostátní parlamenty k návrhu vyjádřit. Lisabonská smlouva předpokládá, že se námitky vnitrostátních parlamentů soustředí na možnou kolizi unijního návrhu s principem subsidiarity, v praxi ale vnitrostátní parlamenty využívají tento proces k mnohem širší kritice unijních iniciativ zahrnující tvrzení o nerespektování principu proporcionality, ignorování lidskoprávních standardů nebo dokonce o existenci rizika kolize se zásadami státní suverenity. [135] Unijní instituce by měly přihlížet ke všem odůvodněným stanoviskům národních parlamentů. Pokud ale vůči legislativnímu návrhu odůvodněné protestní stanovisko zašle více než jedna třetina národních parlamentů, resp. parlamentních komor [136] , spouští se navíc mechanismus tzv. žluté karty. Ten vyžaduje, aby byl legislativní návrh unijními institucemi znovu posouzen a následně bylo explicitně rozhodnuto, zda bude návrh zachován, pozměněn, nebo vzat zpět. [137] Pokud kritické stanovisko zašle Evropské komisi alespoň polovina národních parlamentů nebo parlamentních komor, aktivuje se mechanismus tzv. oranžové karty, který požaduje samostatné posouzení návrhu z hlediska respektování principu subsidiarity Evropskou komisí, Evropským parlamentem i Radou. [138]

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Právní a politický rámec Evropské unie - 5. vydání.
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.