Upozornění pro čtenáře a uživatele této knihy
Všechna práva vyhrazena. Žádná část této tištěné či elektronické knihy nesmí být reprodukována ani šířena v papírové, elektronické či jiné podobě bez předchozího písemného souhlasu nakladatele. Neoprávněné užití této knihy bude trestně stíháno.

Doc. Ing. Alena Maaytová, Ph.D., Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc., Doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D., Ing. Lucie Sedmihradská, Ph.D., Ing. Jana Tepperová, Ph.D.

Veřejné finance v teorii a praxi

Kniha je monografie

Vydala Grada Publishing, a.s.
U Průhonu 22, 170 00 Praha 7
obchod@grada.cz, www.grada.cz
tel.: +420 234 264 401, fax:+420 234 264 400
jako svou 5984. publikaci

Autoři jednotlivých částí:
Doc. Ing. Alena Maaytová, Ph.D. – boxy 2.1, 2.3, 3.1, kapitoly 8.1, 9, úvod, rejstřík (vedoucí autorského kolektivu a editor)
Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc. – kapitoly 1, 2, 3, 8.2
Doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D. – kapitoly 4, 5
Ing. Jana Tepperová, Ph.D. – kapitola 6
Doc. Ing. Leoš Vítek, Ph.D. – spoluautor kapitoly 6
Ing. Lucie Sedmihradská, Ph.D. – kapitola 7

Vydání knihy schválila Vědecká redakce nakladatelství Grada Publishing, a.s.

Odpovědná redaktorka Zuzana Böhmová
Grafická úprava a sazba Štěpán Böhm
Formát ePub Štěpán Böhm
Návrh a zpracování obálky Jan Dvořák
Počet stran 208
První vydání, Praha 2015
Vytiskly Tiskárny Havlíčkův Brod, a.s.

© Grada Publishing, a.s., 2015
Cover Photo © fotobanka allphoto

ISBN 978-80-247-9949-0 (ePub)
ISBN 978-80-247-9948-3 (pdf)
ISBN 978-80-247-5561-8 (print)

O autorech

Doc. Ing. Alena Maaytová, Ph.D.

Působí od roku 1991 na katedře veřejných financí Fakulty financí a účetnictví Vysoké školy ekonomické v Praze. Zabývá se problematikou veřejných financí, veřejné správy a ekonomikou zdravotnictví. V rámci odborného zaměření spolupracovala během odborných projektů s různými státními orgány – Ministerstvo financí, Ministerstvo zdravotnictví, Ministerstvo obrany. Na KVF FFÚ garantuje a vyučuje předměty Finanční teorie, politika a instituce, Veřejné finance v odvětvích ekonomiky a Finanční politika a praxe. Ve své vědecko-výzkumné činnosti se věnuje financování zdravotnictví, veřejným výdajům a veřejným zakázkám.

Prof. PhDr. František Ochrana, DrSc.

Působí od roku 2007 na Fakultě sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze jako vědecko-výzkumný pracovník a pedagog a od roku 1996 na katedře veřejných financí Fakulty financí a účetnictví Vysoké školy ekonomické v Praze. Zabývá se problematikou metodologie vědy, veřejných financí a veřejné správy. Je autorem šestnácti monografií, četných vědeckých studií a řešitelem vědeckých projektů. Pracuje jako expert ve veřejné správě, kde také několik let profesně působil v ekonomické oblasti.

Doc. Ing. Jan Pavel, Ph.D.

Vystudoval Fakultu managementu Vysoké školy ekonomické v Praze (2001). Od roku 2002 působí s přestávkami jako učitel na vysokých školách, v současné době na Vysoké škole ekonomické v Praze, Fakultě financí a účetnictví, katedře veřejných financí. V letech 2003 až 2006 pracoval na Ministerstvu financí v odboru Finanční politika. V rámci svého odborného zaměření (veřejné zakázky, efektivnost daní, ekonomické nástroje ochrany životního prostředí) spolupracuje během odborných projektů s různými státními orgány, jako je např. Ministerstvo financí, Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo životního prostředí apod. V letech 2010 až 2013 byl externím poradcem předsedy vlády pro oblast veřejných zakázek. Jeho hlavní současné tematické zaměření představují veřejné zakázky a transakční náklady státních zásahů.

Ing. Lucie Sedmihradská, Ph.D.

Je odbornou asistentkou na katedře veřejných financí Vysoké školy ekonomické v Praze, kde působí od roku 2002. Garantuje a vyučuje předměty Fiskální federalismus a Veřejné finance v angličtině. Ve své vědecko-výzkumné činnosti se věnuje financování obcí, rozpočtovému procesu a fiskální transparentnosti.

Ing. Jana Tepperová, Ph.D.

Vystudovala obor daně a účetnictví na VŠE v Praze, kde od roku 2011 působí na katedře veřejných financí jako odborná asistentka. Garantuje a vyučuje předměty zejména z oblasti přímých daní včetně mezinárodních aspektů. Od roku 2004 je registrovanou daňovou poradkyní. Je členkou redakční rady časopisů European Financial and Accounting Journal a Bulletinu Komory daňových poradců. Garantuje daňovou část kvalifikačních zkoušek auditorů a spolupracuje na tvorbě testů v rámci kvalifikačních zkoušek pro daňové poradce.

Úvod

Cílem předkládaného textu je seznámit čtenáře s vybranými problémy veřejných financí. Čtenář je v jednotlivých kapitolách stručně seznámen se základními teoretickými koncepty, určitá pozornost je zaměřena na aplikaci jednotlivých pojmů v praxi veřejných financí České republiky a EU. V některých kapitolách jsou obsaženy aktualizované údaje z dříve vydané knihy Veřejný sektor a veřejné finance (2010).

Učebnice si neklade za cíl rozšířit nabídku publikací o veřejných financích, ale přispět k pochopení vzájemných vazeb v této oblasti. Pro užívání předkládaného textu je vhodná znalost základních pojmů obecné ekonomie (mikroekonomie, makroekonomie).

Text je rozdělen do devíti kapitol. První kapitola charakterizuje přístup k otázkám spojeným s problematikou veřejných financí. Problematika financování ve veřejném sektoru patří k aktuálním teoretickým a praktickým otázkám. K označení této problematiky je používán termín „veřejné finance“, který označuje praktické činnosti a fungování aktérů souvisejících s financováním ve veřejném sektoru. V tomto smyslu hovoříme o veřejných financích jako o praxi. Problematika financování ve veřejném sektoru je předmětem teo-
retické reflexe. V tomto smyslu hovoříme o veřejných financích jako o vědní disciplíně.

V rámci druhé kapitoly je pozornost věnována otázkám veřejné volby. Teorie veřejné volby zkoumá způsob, jakým jsou prostřednictvím politického procesu činěna rozhodnutí o alokaci zdrojů a redistribuci příjmů a jak je politický proces využíván k určení množství zboží a služeb nabízených vládou.

Třetí kapitola se zabývá vymezením a definováním hlavních problémů spojených s veřejnými výdaji. Veřejné výdaje představují takové aktivity veřejných financí, které jsou výstupem z veřejných rozpočtů. Smyslem veřejných výdajů je finančně krýt cíle jednotlivých veřejných politik, a to ať se jedná o veřejné politiky na úrovni centrální vlády, nebo o politiky na úrovni samosprávy (komunální veřejné politiky, které realizují kraje a obce). Ke správnému rozhodnutí o alokaci zdrojů je nutná znalost faktorů, které ovlivňují změny objemu a struktury veřejných výdajů, a znalost jednoduchých hodnoticích metod.

V současné době je velké množství veřejných prostředků vynakládáno prostřednictvím veřejných zakázek. Z tohoto důvodu je zařazena i čtvrtá kapitola, ve které jsou vysvětleny pojmy „veřejná zakázka“ a „partnerství soukromého a veřejného sektoru“ (PPP projekty). Veřejné zakázky představují spolu se starobními důchody a zdaněním zřejmě jedno z me-diálně nejdiskutovanějších témat v oblasti veřejných financí. Důvodem je ve většině případů netransparentnost jejich zadávání či podezření na korupční jednání.

Obsahem páté kapitoly je problematika redistribuční funkce veřejných financí, tzn. sy-
stém sociálního zabezpečení. Nedílnou součástí sociálního zabezpečení je i otázka financování důchodového systému, proto jsou v této části vysvětleny základní problémy spojené s jeho financováním a uvedeny možnosti reformy stávajícího systému.

Bez veřejných příjmů by nebyly ani veřejné výdaje. Otázce veřejných příjmů se zdůrazněním daňových příjmů se věnuje šestá kapitola. V této kapitole je stručně charakterizována daňová soustava ČR.

Sedmá kapitola řeší otázky spojené s úlohou územních samospráv v systému veřejných financí. Fiskální federalismus je podoborem veřejných financí, který se věnuje vertikální struktuře veřejného sektoru a zkoumá přiřazení daňových a výdajových pravomocí mezi jednotlivé samosprávné úrovně. Od poloviny 20. století dochází prakticky po celém světě k decentralizaci veřejné správy, což činí teorii fiskálního federalismu relevantní pro praktickou hospodářskou politiku. Základním problémem je, jaké pravomoci v oblasti příjmů a výdajů budou přiřazeny jednotlivým vládním (samosprávným) úrovním a jak bude nastaven systém dotací mezi těmito úrovněmi.

Nejdůležitějším nástrojem, který mají veřejné finance k dispozici pro realizaci fiskálních funkcí, je státní rozpočet. Tvorba, plnění a kontrola státního rozpočtu jsou obsahem osmé kapitoly. Protože je státní rozpočet vnímán i jako důležitý nástroj hospodářské politiky pro stabilizaci ekonomického vývoje, je zařazena pasáž vysvětlující podstatu fiskální politiky.

Zásadním dlouhodobě neřešeným problémem současných veřejných financí je nesoulad mezi příjmy a výdaji veřejných rozpočtů. Deficity veřejných rozpočtů a růst veřejného dluhu musí řešit takřka všechny vyspělé země. I proto je otázce rozpočtového deficitu a veřejného dluhu věnována devátá kapitola. Dlouhodobě nižší objem veřejných příjmů oproti veřejným výdajům vyvolává značné ekonomické, ale i politické a sociální dopady. Na současném stavu veřejných financí je dle názoru některých ekonomů na vině především existence a rozsah sociálního státu. Z tohoto důvodu vidí jako jediné možné řešení vzniklých problémů „modernizaci“ (tj. omezování) sociálního státu.

Na úvod každé kapitoly jsou vždy zařazeny cíle, které jsou jednotlivými kapitolami sledovány, a základní klíčová slova. Každá kapitola končí stručným shrnutím. V závěru kapitoly je čtenáři předložen soubor otázek, na které by měl v rámci příslušné kapitoly nalézt odpověď.

Text si klade za cíl uvést čtenáře do problematiky veřejných financí tak, aby znal důvody různých odpovědí na současné výzvy v oblasti veřejných financí a byl schopen zaujmout vlastní, kvalifikovaný názor.

1.Pojem „veřejné finance“ jako teorie a praxe

Cíl kapitoly

Cílem této kapitoly je seznámit čtenáře se základními pojmy a ozřejmit přístup k otázkám spojeným s problematikou veřejných financí. Problematika financování ve veřejném sektoru patří k aktuálním teoretickým a praktickým otázkám. K označení této problematiky používáme termín „veřejné finance“. Ten označuje dva možné jevy (denotáty). Prvním jsou praktické činnosti a fungování aktérů souvisejících s financováním ve veřejném sektoru. V tomto smyslu hovoříme o veřejných financích jako praxi. Problematika financování ve veřejném sektoru je předmětem teoretické reflexe. V tomto smyslu hovoříme o veřejných financích jako vědní disciplíně (teorii).

Klíčová slova

veřejné finance, vědní disciplína, vědecký zákon, pozitivismus, normativní ekonomie, veřejný sektor, rozhodovací problém, skupinoví aktéři, indivi-duální aktér

1.1Postavení „veřejných financí“ v systému věd

Věda si klade otázky a hledá na ně odpovědi. Před takovým problémem stojí každá z vědních disciplín. V současné době jsou těchto vědních disciplín přibližně tři tisíce. Každá věda se od jiné vědní disciplíny liší tím, co specifického zkoumá. To, co věda zkoumá, nazýváme předmět vědeckého zkoumání. K tomu, aby mohla věda vypovídat o zkoumaných problémech, má svoje pojmy. K pojmům, které „veřejné finance“ používají, patří například „daně“, „veřejné výdaje“, „veřejný rozpočet“.

Pojmy vypovídají o zkoumané realitě tím, že obsahují zobecnění daného poznání, které je obsahem (intencí) pojmu. Vyslovíme-li pojem „veřejné výdaje“, pak pokud rozumíme obsahu daného pojmu, dovedeme „veřejné výdaje“ definovat podle jejich znaků (např. jako takový druh aktivity z veřejných rozpočtů, jejímž ekonomickým účelem je financování rozpočtových cílů).

Pojem má i svůj rozsah (extenzi). Ten vypovídá o tom, které jednotlivé objekty, věci, jevy patří do množiny daného pojmu. Například rozsahem pojmu „veřejné výdaje“ jsou veřejné výdaje ze státního rozpočtu, rozpočtu obcí, rozpočtu samospráv atd. Podle toho, jak početná je množina prvků daného pojmu, hovoříme o tzv. široké definici pojmu (např. pojem „daně“ zahrnuje všechny daně) nebo hovoříme o užší definici pojmu, kdy rozsahem daného pojmu jsou jen některé třídy jevů (např. máme na mysli jen nepřímé daně a nikoli všechny daně).

Každá věda má svůj vlastní předmět zkoumání. Jím se rozumí ta množina jevů (resp. část objektu), který je předmětem výzkumného zájmu dané vědní disciplíny. V případě „veřejných financí“ jsou předmětem zkoumání problémy související s financováním veřejného sektoru. „Vědecký zákon“ je teoretickou reflexí a zobecněním určité reálně existující tendence, která se opakuje za týchž podmínek. Vědecký zákon tedy odhaluje určitý obecný, relativně trvalý a za týchž podmínek se opakující proces či stav. Příkladem vědeckého zákona ve veřejných financích je Wagnerův zákon (viz problematika veřejných výdajů).

Z vědeckých zákonů a výsledků zkoumání jsou formulovány principy vědeckého zkoumání. Jsou to obecné zásady, které vyplývají ze zkoumání určitého problému. Příkladem jsou například principy zdanění, jak ukazuje příslušná část textu o daních.

Každá vědní disciplína má své určité místo v systému věd. Veřejné finance (jako vědní disciplína) patří do systému ekonomických věd a věd o společnosti. Vztah mezi uvedenými pojmy ukazuje obrázek 1.1.

Jak je z daného zobrazení zřejmé, veřejné finance zkoumají problematiku, která se týká společenských problémů. Veřejné finance ale nezkoumají společenské problémy jako celek, nýbrž pouze jejich určitou část – a to ekonomické problémy a z nich problém, který se týká otázek veřejného financování. Veřejné finance se přitom metodologicky opírají o ekonomické teorie. Ekonomické teorie plní vůči veřejným financím roli metodologie. To znamená, že ekonomická teorie dává návod, jak přistupovat ke zkoumání problémů veřejných financí. Obsah dané ekonomické teorie je tedy tzv. paradigmatem („vzorem“, vodítkem, „zrcadlem“), jak řešit ekonomické problémy.

Obr. 1.1 Vědy o společnosti, ekonomické vědy, veřejné finance

Zdroj: autor

Uveďme příklad: Ekonomika se nachází pod hranicí produkčních možností a společnost stojí před problémem, jak stimulovat ekonomický růst. Protože ekonomické teorie (tak jako i jiné vědy o společnosti) jsou pluralistické, nejsou jednolitou teorií, nýbrž nabízejí různé způsoby řešení problému. Tak například keynesiánsky orientovaná ekonomie spatřuje řešení v určující roli státu a v dluhovém financování formou veřejných investic za předpokladu, že ekonomika se nachází pod hranicí produkčních možností. K tomu tato ekonomická teorie vypracovává celý systém zdůvodnění založený na deduktivní inferenci (deduktivním vyvozování). Oproti tomu liberalisticky orientovaná ekonomie takový způsob odmítá s odkazem na tezi (axiom), že ekonomika je systém, který na základě „neviditelné ruky trhu“ samovolně tenduje k rovnováze. Tato idea byla původně převzata z fyziky, z představy, že ekonomický systém se chová obdobně jako kyvadlo, které se po uvedení do pohybu po určité době dostane do klidu (rovnováhy).

Monetaristicky orientovaná ekonomie podává jiné řešení. Za hlavní nástroj k obnovení ekonomické rovnováhy považuje peněžní nástroje, a to zejména politiku centrální banky, kterou je ovlivňováno množství peněz v ekonomice. Je patrné, že každá teorie podává určité teoretické zdůvodnění, jak daný problém řešit. Toto teoretické zdůvodnění je založeno na abstrakci (odhlížení) od některých souvislostí. Je tedy vždy zjednodušením vysvětlované reality. Pro teorii platí, že je vystavěna na určitých předpokladech. Tak například ekonomie hlavního proudu je založena na předpokladu homo economicus, tedy aktéra, který je čistě racionální, a proto usiluje o maximalizaci svého prospěchu. Idea homo economicus je příkladem toho, že ekonomie hlavního proudu je budována na axiomaticko-deduktivním přístupu, ač sama poté používá indukci. To vede k potížím při vysvětlování praktických problémů (viz finanční krize). Hovoříme o tzv. krizi vědy. Ta je příznačná i pro jiné vědní disciplíny.

1.2Normativní a nenormativní zkoumání ekonomických jevů ve veřejných financích

Vědci zabývající se zkoumáním ekonomických problémů mají dvě základní možnosti, jak se „zmocnit“ vysvětlování analyzovaných jevů. Část ekonomů se inspiruje v přírodních vědách (zejména fyzice) a usiluje o využití jak výzkumné metody původně používané v oblasti přírodních věd (např. modelování), tak i postupů, které aplikují přírodní vědci. Tento přístup se tradičně nazývá pozitivismem, protože pozitivně (skutečně) zkoumá fakta. Principem tohoto přístupu je pouze popisovat zkoumané jevy a vyslovovat o nich soudy, které vypovídají o tom, jaké jsou zkoumané jevy „samy o sobě“. Jde tedy o přístup nenormativní, protože vědec ke své výpovědi nic dalšího (hodnoticího) nedodává.

Takovým přístupem se inspirují i představitelé pozitivismu v ekonomii (pozitivní ekonomie). Příkladem je zkoumání rozdělení bohatství ve společnosti prostřednictvím Giniho koeficientu. Pokud pozitivně orientovaný ekonom zjistí, že Giniho koeficient je 0,28, nedodává k takovému zjištění nic hodnoticího (např. ve formě výroku, že „je to nespravedlivé rozdělení bohatství ve společnosti“). Nenormativní teorie totiž přináší takové systematizované poznání, které vypovídá o zkoumaném problému jako o takovém, jakým je „sám o sobě“. Výchozím výzkumným principem pozitivní ekonomie je přinášet nezainteresované („nezhodnocené“) poznání.

Na opačném výzkumném principu je založena normativní ekonomie. Je to zkoumání, které je hodnoticí (axiologickou) výpovědí. Zkoumající subjekt k výzkumnému předmětu přistupuje z hodnotových pozic. Pojednává o daném problému z pozic, jakým by měl být. Hodnotí zkoumanou skutečnost na základě určitých hodnotových idejí a kritérií (měřítek). Srovnává existující stav se stavem ideálním (cílovým) a o daných rozdílech podává normativní výpovědi.

K vysvětlení zvolme již uváděný příklad o dopadu důchodové daně. Normativně orientovaný ekonom v tomto případě k danému hodnocení dodává hodnoticí soudy. Je-li např. sociálně orientován, bude pravděpodobně k danému hodnocení dodávat, že je spravedlivé, aby bohatí byli zdaňováni uvedeným progresivním způsobem. S takovým hodnocením nebude souhlasit liberálně orientovaný ekonom, neboť bude daný způsob zdanění považovat za „nespravedlivý“ vůči ekonomicky úspěšnějšímu občanovi.

Hodnocení daného problému z pozic „spravedlnosti“ je typicky normativním problémem. Co se rozumí obsahem pojmu „spravedlnost“ a jeho významem „být spravedlivým“, je tento problém otázkou volby hodnot a hodnotového postoje. Normativní problém není možné řešit nenormativní (pozitivní) teorií. Stejně tak pozitivní odpověď může být získána jen na základě použití nenormativní teorie.

1.3Vymezení pojmu „veřejný sektor“ a problém financování veřejných aktivit

Soudobá ekonomika existuje ve formě smíšené ekonomiky, která je tvořena podsystémem privátního sektoru a podsystémem veřejného sektoru.

V současné době bývá k tomuto členění přidáván i neziskový sektor. „Veřejný sektor“ můžeme definovat jako podsystém smíšené ekonomiky^1. Pro veřejný sektor je charakteristické, že je založen na společném vlastnictví, rozhoduje se v něm veřejnou volbou, přičemž obecným kritériem rozhodování je veřejný zájem. Z organizačního a institu-
cionálního hlediska má veřejný sektor formu veřejné správy. Jak je z uvedeného vymezení „veřejného sektoru“ zřejmé, jde o složitý společenský jev. Proto na něj můžeme nahlížet z více hledisek, jak ukazuje tabulka 1.1.

Tab. 1.1 Základní charakteristické rysy veřejného sektoru

Přístupy ke zkoumání veřejného sektoru

Výsledek výzkumného přístupu

Systémový

Veřejný sektor je podsystémem smíšené ekonomiky.

Správní

Veřejný sektor je spravován veřejnou správou, kterou tvoří podsystém státní správy a podsystém samosprávy.

Institucionální

Ve veřejném sektoru existují dva základní druhy institucí, a to instituce státní (např. ministerstva) a instituce samosprávné.

Vlastnictví

Ve veřejném sektoru existuje veřejné vlastnictví, a to ve formě státního vlastnictví a vlastnictví samospráv (vlastnictví samosprávných celků či vlastnictví obcí)

Kritérium rozhodování

Kritériem rozhodování ve veřejném sektoru je veřejný zájem.

Financování veřejných aktivit

Financování veřejných aktivit je realizováno ze soustavy veřejných rozpočtů.

Zdroj: autor

Pro veřejný sektor je charakteristické, že v něm vystupují dva druhy aktérů (činitelů), a to aktéři státní správy a aktéři samosprávy. Jejich role je upravena zákony. K nim patří zejména tzv. kompetenční zákon^2, který upravuje působnosti vládních institucí (hlavně ministerstev), zákon o zřízení krajů^3 a zákon o obcích^4, které upravují fungování samosprávy.

Aktéři veřejného sektoru se rozhodují na základě tzv. veřejného zájmu. Obsah pojmu „veřejný zájem“ je normativní. Obecně se „veřejným zájmem“ rozumí takový zájem, který odpovídá potřebám společnosti (celku). Nalézt však v praxi jednoznačně přijímané kritérium, které by umožňovalo stanovit, co se rozumí „veřejným zájmem“, je velice obtížné. To je dáno jednak odlišným normativním pohledem na daný problém i různými ekonomickými a sociálními dopady na cílové skupiny.

Protože dotčené skupiny mohou mít odlišné zájmy na řešení problému, mohou při řešení veřejného problému vznikat různé postoje a názory na řešení. Tak například: je vyvlastnění pozemku soukromého vlastníka potřebného ke stavbě dálnice veřejným zájmem, nebo je to porušení základního práva občana na soukromé vlastnictví? Řešení tohoto problému je normativní. Ovlivňují ho tedy hodnoty, které sdílí rozhodovatel, respektive daným řešením dotčení aktéři. Z pohledu řidičů bude pravděpodobně taková investiční akce pokládána za „veřejný zájem“. Z pozice vlastníka pozemku bude spíše pojímána jako zasahování do vlastnických práv. Jiná skupina obyvatel bude spíše za „veřejný zájem“ považovat místo postavení dálnice výstavbu vodního kanálu.

Jedná se o typický rozhodovací problém, do jehož řešení v rámci veřejné volby zasahují aktéři veřejné volby – a to zejména politici. Pohled sociálně, liberálně či konzervativně orientovaných politiků na obsah „veřejného zájmu“ však může být odlišný. Je opravdu „veřejným zájmem“ vyvlastnit proti vůli vlastníka soukromý pozemek, nebo je ve veřejném zájmu v principu chránit jeho vlastnická práva?

Jak již z předchozí analýzy víme, jedná se o typický normativní problém, který v principu nemá pozitivní řešení. To však neznamená, že bychom se měli vzdávat ekonomické analýzy dopadů uvažovaných rozhodnutí. Součástí této analýzy je prozkoumání způsobů financování uvažovaných akcí. Každé rozhodnutí o realizaci veřejné aktivity totiž klade nároky na financování ze soustavy veřejných rozpočtů a na použití vzácných (omezených) zdrojů.

1.4Role aktérů veřejného sektoru z pohledu veřejných financí

Ve veřejném sektoru působí řada aktérů. „Aktéry“ rozumíme jednotlivé subjekty, jejichž rozhodnutí a činnosti mají dopad na realizaci veřejných politik a na jejich financování. Tito aktéři jsou dvojího druhu. Jednak jsou to jednotlivci, kteří mají příslušnými právními předpisy dány pravomoci k výkonu určitých (dané funkci ze zákona odpovídajících) činností. Jsou jimi například jednotliví ministři. Ti jsou správci příslušné kapitoly státního rozpočtu. Na úrovni samosprávy jsou těmito individuálními aktéry například starostové obcí nebo hejtmani krajů.

Ve veřejném sektoru působí i kolektivní (skupinoví) aktéři. Taktéž každý kolektivní aktér má příslušným právním předpisem stanoveny svoje pravomoci. Jimi jsou například parlament, vláda, zastupitelstvo krajů a obcí.

Parlament České republiky je zákonodárným orgánem. Projednává a schvaluje návrhy (převážně vládních) návrhů zákonů v trojím čtení. K nim patří i vládní návrh zákona o státním rozpočtu.

Vláda České republiky je exekutivním orgánem. Podává do Parlamentu k projednání vládní návrhy zákonů. Po schválení zákonů a zveřejnění ve Sbírce zákonů dané zákony nabývají účinnost. Vláda je parlamentu odpovědná za realizaci přijatých zákonů a za plnění přijatého vládního programu (cílů vládních politik). Cíle vládních politik jsou financovány z veřejných financí (státního rozpočtu).

Obdobnou roli sehrávají aktéři na úrovni samosprávy. Tak například zastupitelstvo je zákonodárným orgánem, který mimo jiné schvaluje příslušný rozpočet kraje či obce.

Významnou roli při realizaci cílů rozpočtové politiky mají jednotlivé ústřední orgány a z nich zejména ministerstva. Činnost ústředních orgánů státní správy je upravena kompetenčním zákonem. Jednotlivá ministerstva jsou odpovědná za realizaci jednotlivých veřejných politik (např. bezpečnostní, vzdělávací, zdravotní, sociální, zahraniční politiky). Ekonomové je taktéž označují pojmem „sektorové politiky“ (viz např. Rektořík a kol., 2008). Cíle těchto politik mohou být institucionalizovány ve formě výdajových programů, které jsou zařazeny do příslušného veřejného (v případě centrální vlády do státního) rozpočtu.

Klíčovou roli mezi ministerstvy (z hlediska veřejných financí) má Ministerstvo financí. To je odpovědné za realizaci rozpočtové politiky. Působnosti Ministerstva financí jsou stanoveny kompetenčním zákonem. V čele Ministerstva financí stojí ministr financí, který zároveň bývá i místopředsedou vlády. Ministr financí mimo jiné odpovídá za sestavení státního rozpočtu, za racionální ekonomické nakládání se zdroji a za vypracování státního závěrečného účtu. Ministerstvo financí rovněž metodicky vede ostatní rozpočtové kapitoly s ohledem na spravování veřejných financí.

Při spravování veřejného rozpočtu má klíčovou roli správce rozpočtové kapitoly. Jím je v případě kapitoly státního rozpočtu ministr daného rezortu či v případě jiných ústředních orgánů státní správy vrcholový představitel dané instituce (např. prezident Nejvyššího kontrolního úřadu, předseda Českého statistického úřadu). Správce kapitoly zastupuje danou rozpočtovou kapitolu „navenek“. Odpovídá parlamentu za sestavení návrhu rozpočtu a po jeho schválení parlamentem za hospodárné, efektivní a účelné využití veřejných výdajů.

Každý správce rozpočtové kapitoly je ze zákona povinen doložit ekonomicky racionální nakládání s veřejnými zdroji. Má povinnost provádět ex ante analýzu veřejných výdajů (hledat ekonomicky nejvhodnější varianty), průběžně vyhodnocovat dopady veřejných výdajů a poté provádět ex post kontrolu veřejných výdajů. Tuto povinnost ukládá každému vedoucímu orgánu veřejné správy zákon^5. Mimo to jsou ve struktuře veřejné správy i nezávislé instituce kontrolující nakládání s rozpočtovými výdaji. Patří k nim zejména Nejvyšší kontrolní úřad.

V případě samosprávy plní „roli regionálního či místního parlamentu“ krajská či obecní zastupitelstva. Ta projednávají a schvalují rozpočet příslušné samosprávy. Na jeho základě realizují výkonné samosprávné orgány výdajové cíle. Řídí se přitom ustanoveními zákona o obcích a zákona o krajích. Také v případě samosprávných orgánů mají tyto povinnost realizovat výdajové aktivity tak, aby byly prováděny hospodárně, efektivně a účelně. Ke kontrole financování si samospráva (v souladu se zákonem o obcích a zákonem o krajích) zřizuje výbory. Patří k nim například finanční výbor a kontrolní výbor. Současná právní úprava neumožňuje, aby Nejvyšší kontrolní úřad kontroloval výdaje samospráv s výjimkou veřejných výdajů, které plynou do rozpočtů samospráv (např. ve formě dotací) ze státního rozpočtu.

1.5Shrnutí kapitoly

Pojem „veřejné finance“ používáme ve dvojím významu. Za prvé jím označujeme praktické činnosti a další aktivity související s financováním veřejného sektoru (zejména s příjmy do veřejných rozpočtů, výdaji, sestavováním a spravováním veřejného rozpočtu). Problémy veřejného financování se stávají objektem vědeckého zkoumání. Tato vědní disciplína se nazývá „veřejné finance“. Jak je tedy zřejmé, v prvním případě se pojmem „veřejné finance“ rozumí praxe, ve druhém případě teorie.

„Veřejné finance“ jako vědní disciplína patří do systému věd o společnosti. Zabývá se společenskými problémy, které patří do oblasti ekonomické a speciálně finanční problematiky. Protože předmětem zkoumání veřejných financí je financování ve veřejném sektoru, nazývá se tato vědní disciplína „veřejné finance“. Zkoumání ekonomických jevů může být vedeno na základě nenormativního (pozitivního) přístupu. Výsledkem je deskripce zkoumaného jevu bez hodnoticích soudů. Opačný přístup je založen na normativismu. Vychází z toho, že aktéři jsou „zapleteni“ v síti společenských vztahů a obklopeni světem hodnot. Proto, domnívají se stoupenci normativismu, má výpověď vědců být „zvýznamněná“. Normativisti pak mají podle tohoto paradigmatu také normativně posuzovat daný stav a podávat normativní návrhy na změny.

V praxi veřejných politik jsou problémy veřejných financí obvykle normativní povahy. Projevují se jako spor mezi liberalisty na jedné straně a socialisty na straně druhé. Liberalisté prosazují nerozsáhlé veřejné finance (malé zdanění, nízké výdaje), kdežto socialisté zastávají opačný názor. To vše má dopady na veřejné finance a na činnosti aktérů veřejných politik a veřejných financí. K určujícím aktérům veřejných financí patří zákonodárné orgány (Parlament ČR, zastupitelstva samospráv), exekutivní orgány (vláda), ministerstva a úřady samospráv a nezávislé kontrolní orgány. K nim patří zejména Nejvyšší kontrolní úřad, který kontroluje státní veřejné finance (především výdaje ze státního rozpočtu, státní veřejné zakázky, příjmy z prodeje státního majetku).

1.6Kontrolní otázky

1.Vysvětlete, co je předmětem zkoumání veřejných financí.

2.V čem se odlišuje normativní a pozitivistický přístup ke zkoumání otázek veřejných financí? Uveďte konkrétní příklad.

3.Charakterizujte veřejný sektor.

4.Jaké jsou možné přístupy ke zkoumání veřejného sektoru?

5.Objasněte úlohu aktérů ve veřejném sektoru.

Literatura

BEŇOVÁ, E. A KOL. 2007. Financie a mena. Bratislava: Iura Edition.

DUNN, W. N. 2003. Public Policy Analysis. An Introduction. Third Edition. Pearson Prentice Hall, New Persey.

HAMERNÍKOVÁ, B. 2000. Financování ve veřejném a neziskovém nestátním sektoru. Praha: Eurolex Bohemia.

HAMERNÍKOVÁ, B. – MAAYTOVÁ, A. A KOL. 2007. Veřejné finance. Praha: ASPI.

KRIPKE, S. 1980. Naming and Necessity. Cambridge, Mass., Harvard University Press.

KUHN, S. T. 1997. Struktura vědeckých revolucí. Praha: OIKOYMENH.

MEDVEĎ, J. – NEMEC, J. A KOL. 2007. Základy verejných financií. Bratislava: SPRINT vfra.

MUSGRAVE, R. A. – MUSGRAVEOVÁ, P. B. 1994. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha: Management Press.

NAHODIL, F. A KOL. 2009. Veřejné finance v České republice. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Čeněk.

OCHRANA, F. 2013. Metodologie sociálních věd. Praha: Karolinum.

PEKOVÁ, J. 2005. Veřejné finance (úvod do problematiky). 3. přepracované vydání. Praha: ASPI Publishing.

PEKOVÁ, J. – PILNÝ, J. – JETMAR, M. 2005. Veřejná správa a financování veřejného sektoru. 2. přepracované vydání. Praha: ASPI Publishing.

REKTOŘÍK, J. A KOL. 2008. Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru. 2. aktualizované vydání. Praha: Ekopress.

ROSEN, H. S. 1991. Public Finance. Third Edition. Boston: Irwin Homewood.

SIVÁK, R. A KOL. 2007. Verejné financie. Bratislava: Iura Edition.

STIGLITZ, J. E. 1997. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Grada Publishing.

STRECKOVÁ, Y. – MALÝ, I. A KOL. 1998. Veřejná ekonomie pro školu a praxi. Praha: Computer Press.

ŽÁRSKA, E. A KOL. 2007. Komunálna ekonomika a politika. Bratislava: Vydavatelstvo Ekonom.

1 Proporce mezi privátním a veřejným sektorem se nejčastěji měří velikostí veřejných výdajů (výdajů vynaložených z veřejných rozpočtů) ve vztahu k vytvořenému HDP. Typicky liberální země (např. USA) vynakládají na veřejné výdaje cca 35 % HDP; sociálně orientované země (skandinávské státy) kolem 60 %. Pro veřejný sektor je charakteristické, že získávání jeho zdrojů je – na rozdíl od privátního sektoru – relativně „jisté“. Tak například jedním z druhů veřejných příjmů jsou daňové příjmy odváděné na základě zákonem stanovené povinnosti.

2 Zákon č. 2/1969 o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky ve znění pozdějších úprav.

3 Zákon č. 129/2000 Sb. o krajích ve znění pozdějších předpisů.

4 Zákon č. 128/2000 Sb. o obcích ve znění pozdějších předpisů.

5 Jedná se o zákon č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole ve znění pozdějších úprav. V současné době je připravován nový zákon o řízení a kontrole veřejných financí, který má nahradit zákon o finanční kontrole.

2.Rozhodování o veřejných financích ve veřejné volbě

Cíl kapitoly

Problematika rozhodování ve veřejném sektoru patří k důležitým teoretickým i praktickým otázkám. Cílem této kapitoly je charakterizovat podstatu veřejného rozhodování. Teorie veřejné volby zkoumá způsob, jakým jsou prostřednictvím politického procesu činěna rozhodnutí o alokaci zdrojů a redistribuci příjmů a jak je politický proces využíván k určení množství zboží a služeb nabízených vládou. V soukromém sektoru jsou zdroje alokovány prostřednictvím trhu, cenový mechanismus poskytuje všechny informace nutné k rozhodnutí o tom, co vyrábět a jak zdroje rozdělit. Ve veřejném sektoru se o alokaci a redistribuci zdrojů rozhoduje prostřednictvím politického procesu.

Klíčová slova

veřejná volba, rozhodování ve veřejném sektoru, společenský problém, procesní analýza veřejné volby, dostupná řešení problému, analýza ex ante, kolektivní aktéři, konsenzuální rozhodování, většinové rozhodování, Arrowův teorém, paretovské zlepšení, logrolling, volič medián, vládní selhání

2.1Veřejná volba jako rozhodovací akt a jako rozhodovací proces

Subjekty veřejného sektoru permanentně stojí před problémy, které si žádají řešení. Řešení problémů je výsledkem rozhodování čili volbou. Protože se toto rozhodování (volba) uskutečňuje ve veřejném sektoru a realizují je subjekty veřejné správy, nazýváme toto rozhodování veřejnou volbou. V tomto textu tedy budeme považovat pojmy „rozhodování ve veřejném sektoru“ a „veřejná volba“ za rovnomocné pojmy.

Na rozhodování ve veřejném sektoru můžeme nahlížet ze dvou základních aspektů. Prvním pohledem je hledisko rozhodování jako aktu. Druhý pohled nabízí procesní analýza veřejné volby. Rozhodování jako akt znamená, že se tážeme: Co je výsledkem veřejné volby? Jaký je výsledek (výstup) z rozhodovací činnosti? Odpovídáme například: „Výsledkem kolektivního projednání návrhu dokumentu ve vládě je jeho schválení ve formě dokumentu vládního usnesení.“ Výsledek (výstup) z veřejné volby je výsledkem předchozích procesů a činností. Ty zkoumá procesní analýza veřejné volby. Z procesního hlediska můžeme v rozhodovací činnosti vyčlenit tyto na sebe navazující kroky:

1.Vymezení problému

2.Analýza rámcových podmínek a možností řešení

3.Definování cílů

4.Stanovení variant řešení problému

5.Určení kritérií k hodnocení variant

6.Hodnocení variant

7.Doporučení nejvhodnější varianty

8.Realizace vybrané varianty

9.Kontrola výsledků

V prvním kroku provádíme vymezení (společenského) problému. Problém je nějaká naléhavá společenská potřeba, po jejímž uspokojení je veřejná poptávka. Aktéři veřejného sektoru (veřejné správy) proto stojí před úkolem, jak tuto potřebu uspokojit. Kladou si základní otázku: Je tento problém společenským problémem? Patří tento problém do kompetence aktérů veřejné správy? Pokud je odpověď kladná, příslušní aktéři veřejné správy konstatují, že daný problém má povahu společenského problému. To, že daný problém má povahu společenského problému, znamená, že je potřebné jej v rámci veřejné správy řešit.

V následujícím kroku odpovědné subjekty veřejné správy provádějí analýzu rámcových podmínek a diskutují o možných způsobech řešení. Tento krok má obvykle povahu kolektivní (týmové) diskuse, která je např. vedena ve vládě, parlamentu či v místním zastupitelstvu. V rámci tohoto kroku jsou diskutovány rámcové podmínky k řešení. Jimi se rozumí personální, věcné, finanční, legislativní a jiné limity, které jsou potenciálně pro řešení problému dostupné. Smyslem je najít (omezující) rámec pro dostupná řešení problému. Jedním z klíčových omezení jsou dostupné veřejné finance. Na definování rámcových podmínek jsou poté v rozpravě diskutovány možnosti řešení daného problému.

Celý dosavadní výklad si můžeme přiblížit na příkladu chronických dopravních zácp ve městě X. Občané města X vyslovují nespokojenost s existující dopravní situací a poptávají změnu. Jak je zřejmé, jedná se o problém, který se týká veřejnosti. Zastupitelstvo města X na svém zasedání rozhodlo, že daný problém je nutné řešit. Zastupitelstvo uložilo příslušnému odboru městského úřadu provést rozbor, jehož výsledkem je analýza rámcových podmínek a možností řešení. Analýzou bylo zjištěno, jaké jsou možnosti řešení v souvislosti s existujícím územním plánem, vlastníky pozemků atd. Analýza zároveň obsahuje možné způsoby řešení problému: výstavba tunelu, zbourání části města a vybudování nadjezdových křižovatek, odvedení dopravy mimo město a výstavba obchvatu přes krajinnou oblast Sovičkův háj. Součástí je i analýza s tím souvisejících doprovodných podmínek, které odpovídají na následující otázky: jaká je dostupnost zmíněných možných řešení z pohledu dostupných veřejných zdrojů, dopadu na dotčené skupiny, legislativní možnosti atd. Zastupitelstvo města na základě dostupných informací a veřejné diskuse o možných variantách řešení rozhodlo, že nejvhodnějším řešením je výstavba tunelu. Zároveň bylo rozhodnuto, že na výstavbu tunelu bude vypsáno otevřené výběrové řízení. Aby mohla být vybrána nejvhodnější varianta, je potřeba definovat cíle.

Definování cílů je dalším krokem rozhodovací analýzy ve veřejné volbě. Cíle jsou očekávané stavy (tedy předjímané výsledky), které mají být řešením problému dosaženy. Aby bylo možné cíle hodnotit, je důležité, aby tyto měly stanoveny hodnoticí kritéria. Hodnoticí kritéria jsou dvojího druhu: kvalitativní (např. spokojenost veřejnosti s daným řešením) a kvantitativní (např. cena, technické parametry). Vraťme se zpět k našemu příkladu. Magistrát města X dané cíle (jako očekávání z řešení problému) začlení do zadávací dokumentace veřejné zakázky. Tato informace je pro uchazeče veřejné zakázky informací o tom, jaká je společenská poptávka po předmětu řešení daného problému (výstavba tunelu) a jaká jsou kritéria pro hodnocení nabídek.

Dalším krokem veřejné volby je stanovení možných variant řešení. Varianty představují možné způsoby řešení daného problému. Jsou to vlastně dostupné návrhy, jak uspokojit společenskou poptávku po řešení problému. Dostupnost (možnost) řešitelnosti návrhů je dána různými limity. Z pohledu veřejných financí jsou jimi především dostupné finanční zdroje. Pokud vztáhneme daný krok na námi zmíněný případ tunelu, výstupem z tohoto kroku je n variant (nabídek), které podali jednotliví uchazeči. V nich uchazeči ve svých návrzích (to jsou pro nás varianty řešení) nabízejí potenciální užitek a způsob, jak bude uspokojena poptávka po výstavbě tunelu.

Dalším krokem ve veřejné volbě je hledání nejlepší (optimální) varianty z dostupných možností řešení. Optimální varianta je nejlepší možnou variantou z dostupných variant, která byla vybrána s ohledem na stanovený cíl, hodnoticí kritéria a omezující podmínky. V námi zkoumaném případě je toto hodnocení prováděno hodnotící komisí, kterou jmenuje zadavatel. Hodnotící komise je případem expertního orgánu, který ve veřejné volbě (v našem případě v rozhodování o veřejné zakázce) podává odborné hodnocení nabídek s jejich pořadím a s doporučením pro zadavatele realizovat nejlepší nabídky. Kroky číslo 1–7 patří do fáze, kterou nazýváme ex ante analýza. Následující kroky (číslo 8–9) patří do implementační fáze. V ní je realizována vybraná varianta, ze které po její implementaci plynou efekty z realizace. Ve zpětné vazbě kontrolujeme, zda byly dosaženy stanovené cíle.

Na veřejnou volbu můžeme nahlížet i z hlediska toho, kdo rozhoduje o daném problému, zda rozhoduje jedinec či skupina. Hovoříme pak o rozhodování jedince ve veřejné volbě nebo o rozhodování, kdy rozhodovací aktér je sociálním subjektem.

2.2Rozhodování jedince ve veřejné volbě

Jestliže rozhoduje jedinec, má takové rozhodování své výhody i nevýhody. K výhodám především patří nízké transakční náklady na rozhodování ve srovnání se skupinovým rozhodováním. K nevýhodám patří zejména to, že může dojít k odbornému případně morálnímu selhání jedince. Podstatu problému ukazuje obrázek 2.1.

Obr. 2.1 Rozhodování jedince

Zdroj: autor

Při rozhodování jedince ve veřejné volbě předpokládáme, že tento jedinec má ze zákona danou pravomoc rozhodovat o věcech veřejných, disponuje potřebnými informacemi k rozhodování, má odbornou a morální kapacitu pro účinné rozhodování a disponuje potřebnými prostředky pro účinné rozhodování.

Nechť je to případ námi uvažovaného jedince, který stojí ve výchozí rozhodovací situaci vyjádřené souřadnicemi bodu E_0. Jak je zřejmé, je ve veřejném zájmu provést patřičné změny tak, aby byla dosažena křivka disponibilních řešení daná množinou bodů na křivce XY. Daný rozhodovací jedinec může vybrat řešení E_1, E_2 či některé další řešení, jehož bod leží na křivce XY. Ve všech těchto případech jsou dosažena optimální řešení.

Výhodou tohoto hlasování je, že daný jedinec se může rychle rozhodnout, což nese nízké transakční náklady, avšak nákladem obětované příležitosti jsou dopady rizika odborného a morálního selhání jedince ve veřejné volbě. To na obrázku 2.1 ukazuje bod S. Souřadnice bodu S vypovídají o stavu, který je z hlediska původního stavu (bod E_0) dokonce horší. Jedinec buď vědomě zneužívá svoje rozhodovací postavení dané mu zákonem a rozhoduje ve svůj prospěch – nastává morální selhání jedince, nebo dochází k odbornému selhání, kdy rozhodující se jedinec disponuje nedostatečnou odbornou kapacitou k účinnému rozhodování. Jak je z praxe centrální státní správy i samosprávy známo, dochází k oběma jevům, v běžné mluvě označované jako tzv. aféry. Odbornému a morálnímu selhání jedince ve veřejné volbě je možné do určité míry předcházet výběrem vhodných kandidátů na řídicí posty ve veřejném sektoru, po jejich dosazení do funkcí veřejnou kontrolou jejich činností a rovněž použitím kolektivních forem rozhodování. K nim patří i konsenzuální (jednomyslné rozhodování).

2.3Konsenzuální rozhodování jako druh kolektivního rozhodování

Ve veřejné volbě často rozhodují kolektivní aktéři. Kolektivními aktéry rozumíme takové sociální subjekty, které mají (obvykle příslušnými právními předpisy) určité pravomoci k výkonu rozhodovací činnosti. Kolektivní aktéři vystupují v roli agentů, kdy v zájmu veřejnosti projednávají určitý problém, navrhují variantní řešení a hlasují o jejich výběru. Toto hlasování může mít dvojí základní formu. Může se jednat o konsenzuální hlasování, nebo může být použito hlasování s použitím většinových pravidel. V následující části nejdříve prozkoumáme konsenzuální hlasování.

Konsenzuální hlasování je takovým druhem kolektivního rozhodování, které je založeno na jednomyslném souhlasu (konsenzu) všech zúčastněných stran. Takový způsob rozhodování se používá např. v orgánech NATO či v Radě bezpečnosti OSN, kde její stálí členové mají právo veta, či při rozhodování o přijetí nových členů EU. V ČR se tato forma rozhodování používá v některých případech při jednání odborných komisí, a to jak na úrovni ústřední státní správy tak i samosprávy.

Výhodou této formy skupinového rozhodování ve veřejné volbě je vysoká demokratičnost rozhodování, nepotlačení názoru menšiny. To se však obvykle děje na úkor vysokých transakčních nákladů, jak ukazuje obrázek 2.2.

Výchozím bodem k jednání je stav vyjádřený souřadnicemi bodu E_0. Jak je zřejmé, tento stav není optimální s ohledem na disponibilní možnosti, jež vyjadřuje křivka XY. Aktéři veřejné volby mají proto racionální důvod dosáhnout lepší stav, aby v optimálním případě dosáhli některý ze stavů, který vyjadřuje množina bodů na křivce XY.

Předpokládejme, že pro jednání byla zvolena forma jednomyslného (konsenzuálního) rozhodování, kdy se volí mezi variantou A, již prosazuje menšina a mezi variantou B, kterou prosazuje většina. Kdybychom použili některé z většinových hlasovacích pravidel, vyhrála by varianta A. Protože byla vybrána forma jednomyslného rozhodování, je základní zásadou, že s výsledky jednání musí souhlasit všichni aktéři veřejné volby. V námi uvedeném případě je tak množina jednomyslných voleb dána stavy, které vyjadřují souřadnice bodů vymezené plochou E_0AB. Všechny možné varianty budoucích stavů vyjadřují pozici, že ani jeden aktér si nemůže pohoršit. V krajním případě (viz množina stavů dána body na úsečce E_0A pro menšinu preferující variantu B, či viz množina stavů dána body na úsečce E_0B pro většinu preferující variantu A) je na tom jedna strana aktérů veřejné volby stejně jako v původním stavu.

Obr. 2.2 Konsenzuální rozhodování

Zdroj: autor

Jak je zřejmé z obrázku 2.2, v uvedeném případě si polepšili všichni. V prvním hlasovacím kole je dosažen bod E_1. Následuje další vyjednávací kolo, jehož výsledkem je stav vyjádřený bodem E_2. Hlasování je nakonec završeno stavem vyjádřeným bodem EE. Tento bod vyjadřuje konečný (optimální) stav. Je patrné, že konsenzuálním hlasováním je možné dospět k optimálnímu stavu, přičemž nejsou potlačena práva menšiny. Konsenzuální hlasování je tudíž výrazně demokratické a spravedlivé. Nákladem obětované příležitosti na demokratičnost konsenzuálního hlasování jsou však vysoké transakční náklady související s časově vleklými jednáními. Přímo učebnicovým příkladem jsou vídeňská a ženevská jednání o odzbrojení z poslední třetiny minulého století, která se vlekla několik desetiletí. Při konsenzuálním hlasování totiž může některý z aktérů vystupovat v roli „hatícího aktéra“, který ve skutečnosti nemá zájem na dosažení konečné dohody, a proto při jednotlivých krocích klade takové podmínky, které jsou pro ostatní jednající aktéry nepřijatelné. To je evidentní nevýhodou konsenzuálního hlasování a jeho případného selhání. Tento jev nazýváme „selhání konsenzuálního (jednomyslného) hlasování“ nebo také „kolaps konsenzuálního (jednomyslného) hlasování“. Prevencí vůči tomuto jevu může být použití některé z forem většinového hlasování.

Vážení čtenáři, právě jste dočetli ukázku z knihy Veřejné finance.
Pokud se Vám líbila, celou knihu si můžete zakoupit v našem e-shopu.